蒋惠岭：顶层设计视角下的中国司法改革战略（2）

二、改革司法管理体制，完善新型司法制度的主体工程

中国的司法改革已经进行了近二十年。之所以人们对前些年的司法改革信心不足，主要原因是人们看不到未来科学的司法制度的主体工程，导致改革的心理预期与现实之间的落差太大。在不合理的司法管理体制下，其他方面的努力只能产生事倍功半的结果。但是，当中央决定改革司法管理体制之后，又听到了很多不同的声音，认为只有一个体制并不能解决所有问题，或者说新的体制还会产生新的问题。尽管这些担心有些道理，但正如建设高楼大厦一样，即使主体工程只是一个框架，尚无法居住或办公，但这是完成司法体制改革整体工程的第一步。具体包括三项内容。

第一，法官由省级统管。其根本之处在于：法院的工作人员特别是法官，不再由同级党委、政府管理，而是由省一级统一管理（当然，法官由省级人大委员会任免还需通过修改法律才能完成）。这一体制安排的主要目的是消除司法的地方化。具体说来，一是让来自同级或上级的地方干预失去权力基础；二是县、市级法院受到各方面干预会大幅度减少；三是来自本级党政安排的行政事务会明显减少；四是司法力量省内统一管理、统一编制、统一调配，有利于合理配置司法资源。

第二，司法经费由省级和中央财政统一保障。改变以往司法经费由同级财政支付的基本制度，将本属中央事权的司法权由中央和省级统一保障。也就是说，司法人员的工资福利、建设经费、业务经费等完全由省级财政和中央的补贴部分支付。这项改革措施无论对于地方经费充足的地方，还是经费紧缺的地方来说，都具有重大的体制意义。

第三，法院系统内部管理模式科学化。如果说“省级统管”是纵向的管理体制改革，法院系统内部管理模式改革则属于横向的管理体制改革。目前，在横向管理体制方面，法院尚未掌握所有的司法事务管理权。即使在法院系统已经掌握的管理权行使模式方面，也存在很多问题：一是权力分散，管理交叉；二是层次偏多，相互扯皮；三是管理权分布广泛，在一些不必要的环节也加入了“管理权”；四是与行政机关相同的管理方式不符合司法规律的要求。长期以来，现行司法事务管理模式“行政化”的弊端没有受到重视，也没有采取具体的改革措施。严格说来，外部体制改革必须有内部体制的“接应”才能直接发挥作用。目前，中央通过审判权与管理权相分离、审判权运行机制改革等改革项目的安排，已经向这种横向管理体制的弊端开刀，以呼应纵向的管理体制改革，从而使法治大厦的主体工程更为坚实、牢固。