公共风险与财政风险的权衡

财政紧运行将会是今后一个时期的常态

作为全球第二大经济体的中国，已开始进入经济新常态，2014年经济增长7.4%，2015年经济预期增长7%左右，经济下行风险依然存在。对此不应掉以轻心。

在这个背景下，财政运行也进入了新常态。一方面，财政收入增速下降，2014年降到了多年来首次遇到的个位数增长，全国一般财政收入增长8.6%；2015年一般财政收入增长预期为7.3%，财政收入增长将进一步下落。另一方面，从人口来看，我国已成为人口快速流动的动态社会，正在进入城镇化快速发展和人口老龄化加速的阶段，教育、医疗、养老、环境等公共服务的需求呈现刚性增长，财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征。2014年全国一般财政支出增长8.2%，收支缺口形成的赤字达到1.35万亿元；2015年全国一般财政支出增长预期为10.6%，财政支出不降反升，预期收支缺口形成的、需要通过发债弥补的赤字将达到1.62万亿元，比2014年扩大2700亿元。

因此，财政紧运行，将会是今后一个时期的常态。

风险新常态：各种风险相互转化

如果说经济新常态的基本特征之一是经济下行，那么财政新常态的基本特征之一则是收支缺口扩大，财政赤字增加，发债规模扩增。无论经济新常态，还是财政新常态，都有一个共同点，那就是进入“风险新常态”——各种不确定性因素叠加，财政风险、经济风险和金融风险等各类风险在相互转化中呈扩散状态。从当前条件分析，我国陷入全面危机的可能性近乎为零，但深刻认识各类风险的转化却十分重要，这是防控系统性公共风险，从而真正避免全面性危机的前提条件。

经济是财政收入之源，财政与经济是紧密连在一起的。作为一种公共风险，经济风险、金融风险通常会转化为财政风险。这既有被动转化的，如经济下行导致税源减少、财政减收，再如金融面临危机，财政被迫救援；也有主动转化的，如实行扩张性财政政策，主动降税、增支，以此来稳定经济社会，避免断崖式经济滑坡以及失业人群迅速扩大所引致的公共危机。无论是被动的还是主动的风险转化，都具有隐蔽性，难以正面识别，等到发现的时候，往往已是危机的前兆。如美国金融危机转化为财政危机，实质上是被迫救援造成的。而欧盟出现的财政危机却是主动转化造成的，是没有把握好“度”，并非仓促展开救援所致，因为欧盟的财政风险敞口一直很大。

在现代社会，作为政府重要的政策工具，财政的基本功能是防范化解经济风险等各类公共风险，以维持整个经济社会系统的稳定，熨平波动性，实现发展的可持续性。就此而论，财政风险适当主动扩大有时候是必要的，就像遭遇特大洪水时采取的“分洪”措施，有利于降低系统性公共风险，以避免全局性的公共危机。面对防控公共风险和公共危机这个目标，当今世界各国都把财政作为与之相匹配的主要手段。尤其是当面临经济危机、金融危机时，政府应用的主要手段都是财政。不言而喻，无论是年度预算还是中长期预算，政府预算安排都要体现防范化解公共风险这一目的，这是一个永恒的预算政策主题。

我国当前的公共风险主要是经济稳定风险、社会民生风险和生态环境风险，这成为当下财税改革及预算收支安排的基本导向。在短期内，这三类风险是相互隔离的，不会相互叠加。但从长期分析，极可能相互转化，因为这三类风险短期逆转的趋势虽然不明显，但只要不断积累下去，哪怕是风险累积速度慢下来，迟早也会外溢形成相互转化的态势。就此而言，“分割包围”各类风险，并采取有效的防控措施，才能避免它们相互转化而导致系统性公共风险的扩散。从年度预算安排来看，可以有重点地防控经济稳定风险。但从中期财政规划来看，统筹考虑上述三类风险就显得极其重要。