公共风险与财政风险的权衡 （2）

作为政府政策工具，财政自身具有不确定性

财政作为政府的政策工具并非是确定性的，这与我们长期以来形成的印象不相吻合。受各种无法预见的不确定性因素影响，政府做出的预算收支安排可能无法达成，导致财政自身风险扩大，这可能反过来影响经济社会的稳定与发展，成为经济社会风险的新来源，反而扩大了公共风险。今年的政府预算草案对2015年全国的一般预算收入和一般预算支出都提出了明确的预期增长目标，分别是7.3%和10.6%。这是对2015年财政能力的预估，目标能否达成，对2015年经济社会目标的实现至关重要。如果财政减收，收入预算没有完成，就会影响支出预算，政府用于投资、科研、节能减排、环境治理的资金就会短缺，用于教育、医疗、社会保障、就业、安居工程等公共服务的支出也可能会打折扣。所以说，财政的运行状态会影响到经济社会的稳定与发展。在这个意义上，财政内在于经济社会当中，并非传统理论所描述的那样，是一个外生变量。

在当前条件下，我国财政面临的最大的不确定性是筹资。在7%左右的经济增长状态下，税源收缩，税收收入增长速度下降至个位数，尽管在预算安排中已充分考虑到了这一点，降低了2015年财政收入增长的预期，但依然不确定，实际增长有可能仍然低于预期。从今年头两个月的税收增长情况来看，令人难以乐观。去年中央收入预算的完成也是在采取了特殊措施下才实现的，如让烟草企业、部分国有金融机构增加利润上缴，而这样的措施往往是一次性的。从地方来说，除了税收，土地出让收入是重要的财政收入来源，是这些年来地方上项目、搞建设的主要融资杠杆。当前房地产市场深度调整，土地出让收入快速下降，对主要依靠土地来融资的地方政府来说，筹资的不确定性更大了。今年的政府工作报告强调实施结构性减税和普遍性降费，地方税收收入和非税收入的增长将面临很大的下行风险。如果再考虑到去年增收压力下出现的一些地方财政收入存在的“水分”，今年实际可支配的财力将更为紧张，财政风险可能比预想的更大。对此，我们应当有预案准备，不能以老眼光来看新常态。

今年加大了积极财政政策的力度

在财力约束越来越紧的情况下，政府只有两个可能的选择：一是适当减支，收入预算无法完成的条件下，调整预算，相应调减支出；二是维持原来支出预算，短收缺口用发债来弥补，也就是扩大赤字规模。这同样也是调整预算，即扩大赤字预算，用扩大财政风险的方式来保障支出。做何种选择，取决于经济社会风险与财政承受能力的配比，即公共风险与财政风险的权衡，没有一定之规。

财政以防控经济社会风险为己任，力求公共风险最小化；但反过来，公共风险最小化以财政风险的天花板为条件，不能超出财政的最大承受能力，即通过扩大财政风险来防范化解公共风险是有限度的，不然会起负面作用，反而导致经济社会风险扩大。欧盟是前车之鉴：救援经济金融危机，结果导致财政危机。财政要遵循审慎原则，是与财政赤字、债务的不可逆性特征相联系的。政府赤字、债务上升很容易，有如氢气球，不控制就会自动上升；而下降却很难，有如逆水行舟，许多国家的经验都证明了这一点。

2015年，我国预算的赤字率比2014年提高了0.2个百分点，从2.1%提高2.3%，赤字规模也增加了2700亿元，但实际安排的赤字率达到了2.7%，已接近国际上常用的3%这个经验临界点。为什么实际安排的赤字率更高呢？这是因为盘活以前年度的财政结余资金以及增加了列入基金预算的专项债务，由此增加的预算支出无法在2015年的一般预算中反映出来，因此实际安排的支出更多，收支缺口也就更大。这也说明，从整体来看，预算支出规模比一般预算表达的要更大一些，表明政府准备用更大的财政风险来化解经济社会风险，防控公共风险累积扩大。就此而言，积极财政政策的力度确实加大了，而且超出了一般公共预算中所表达的力度。

以整体论来分析，以适当扩大财政风险的方式来化解公共风险是正确的选择，有利于降低当前面临的经济社会风险，避免就业、金融和社会恐慌等公共危机的发生。但同时也应防止财政风险外溢叠加到公共风险之上，否则将会引发更大的公共风险。总之，面对不确定性的现实世界，我们需要有不确定性决策思维和常态化风险意识，才可能达到预想的目标，获得我们想要的确定性，规避我们不想要的风险。

（作者系财政部财政科学研究所所长）