全面贯彻实施修改后的立法法 为实现良法善治提供制度保障（3）

遵循宪法，积极稳妥，分步推进。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，各地区经济社会发展不平衡。从这一国情出发，我国1982年宪法和2000年立法法确立了统一而又分层次的立法体制，主要涉及全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分，立法程序，法律规范的适用和备案审查等。立法法修改涉及立法权限划分等重大问题，因此始终强调，立法法的修改必须遵循宪法，有利于推进宪法实施和监督制度的健全。同时，注意处理好与其他有关法律的关系。各方面对修改立法法提出的意见和建议不少。全国人大及其常委会明确，这一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，对可改可不改的暂不改；对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究；对属于工作机制和法律实施层面的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。

此次立法法修改，核心是完善立法体制。立法体制是关于立法机关的设置、立法权限的划分以及立法权运行的基本原则和基本制度的总称。这次立法法修改，主要围绕完善立法体制，从实现改革与立法决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、规范规章权限等方面进行了补充修改完善。

一是实现立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会《决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”根据这一要求，总结近年来的实践，立法法修改决定在总则中增加规定，立法应当“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”；同时增加规定，全国人大及其常委会“可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

二是赋予设区的市地方立法权。党的十八届四中全会《决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前我国共284个设区的市。立法法修改前，共有49个享有地方立法权的较大的市（包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市和4个经济特区所在地的市）。此次立法法修改后，其他235个设区的市也获得地方立法权。考虑到赋予所有设区的市地方立法权，既要适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一，立法法修改决定在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

除设区的市以外，立法法修改决定还同时赋予自治州和广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市地方立法权。考虑到设区的市、自治州等地级市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。为此，立法法修改决定规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市、自治州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。

三是落实税收法定原则。税收法定是我国宪法所确立的一项基本原则。宪法第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”党的十八届三中全会《决定》提出了落实税收法定原则的明确要求。修改前的立法法第八条规定了只能制定法律的事项，“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定的。为落实税收法定原则，提交十二届全国人大三次会议审议的立法法修正案草案将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。大会审议过程中，一些人大代表建议将税收基本要素特别是税率予以明确列举。经过慎重研究，立法法修改决定将“税收基本制度”的表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。

四是对规章的权限进行规范。根据宪法和法律的规定，我国的规章包括国务院部门规章和省级、设区的市级地方政府规章，数量众多、涉及领域广泛，在行政管理活动中发挥着重要作用。从宪法和立法法规定来看，地方性法规与其上位法的关系适用“不抵触”原则，规章与其上位法的关系应当遵循“根据”原则，二者是有区别的。按照党的十八届四中全会《决定》要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，立法法修改决定规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方具体行政管理实际工作的需要，修改决定规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章；规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。