独家文稿 | 新常态下基层政府如何推进治理能力和治理体系的现代化（3）

第三，对于上级下放的审批事项要接得住、管得好。这就是放管结合。下放的权力基层政府能接得住吗，你有那个能力去管吗?我觉得这个问题比前一个问题还大。我来举个例子看看，如果说食品和药品，对食品、药品的检测全北京市谁的技术、人员、资金设备是最好的？肯定不是街道办事处，肯定不是区政府，只有北京市政府才有那个财力组建那支队伍。你现在给我放下去，你告诉我将来检测的时候，街道办事处再成立一套机构、搞一套设备来检测？所以，我一直认为下放权力要看什么权力，基层政府是它的强项还是它的弱项，技术、资金、设备不是基层政府的强项，包括专业技术人员，你把那个权力下放干什么？你要下放的实际上是监管，是老百姓办事方便，他到我这来比到你那去要近。

我有一次去一个地级市调研行政审批下放的情况，区上也来人了，然后省改办、法制办，还有服务中心都来人。我最后问了一个问题。我说，你们把市场的权力下放给区上，有什么好处你告诉我，咱们说点干货？他说有好处，这个距离近，老百姓办事不用跑得更远了。我说那个对于县上来讲可能是这样，但是对于市里面来讲也未必。而且办事方便的话，远一点也不是什么大问题，如果办事不方便，就在你门口又管什么用呢。第二个好处，有些事情在市上办不成，在区上就容易办成。我说这个话什么意思？这个话就是说通过人脉关系我可以搞定它，那你到底是一个正能量还是一个负能量的转换？我们真的能说出来应该下放哪些权力吗？我认为那就是把那些不需要专业技术决定的放下去，那些专业技术要求高的不要下放下去。

第四，加强事中事后监管。前面不管了，跑到中间来管。两年以来，国务院主要干这个事情，减少行政审批，就是减少事前控制，然后在事中、事后来管理。我们就来说一个问题，事前都没有管住，你事中可能管住吗？这个问题值得研究。那为什么中央要讲这个东西，我们不是说你随便说什么我们都说好，其实心里一点都不信，我们不要这样，我们要的是你真正确信这样做是好的，你要理论自信才有道路自信。

为什么事前不管，要跑到事中、事后来管？我举个例子，比如说诊所，我有一次跟一个卫生局的领导的建议是砍掉这个，砍掉那个审批，他不同意。他说，我给你举一个例子，医院是不是该固定在一个地方坐堂问诊，医生不能敲着榔头跑来跑去的吧？我说没错，你说的很对。他说那为什么事前控制不对？你要办一个医务室，是不是要给我交一个房产证或者交一个租赁合同，那就是审查你固定经营。所有的医院都该固定经营，而不应该走街串巷。但是他走不走街、串不串巷、是不是固定经营，是靠房产证和租赁合同管用呢，还是靠你隔三差五的去看一看他在那经营更管用？如果他给你一个房产证，他不在那经营怎么办，所以那个事前控制形同虚设。不就是看个材料吗？材料够不够，我们所有的审批基本上就是审查5个东西：第一资产，有没有钱；第二，审查有没有在什么地方经营；第三，审查有没有相应的设施设备；第四，审查有没有相应的合格人员，包括专业技术人员和健康人员；第五有没有相应的管理制度。你告诉我，这5个哪个东西不能造假？资金现在是认缴制，我承认就可以。地方，我给你个租赁合同行不行，如果这个租赁合同是假的你能看出来吗？你只有到实际去看，你才能够看得出来。第三，设施和设备，我给你几个进货的发票不就完了，我买了这个设备，我的发票给你看看。我要不买，我把别人的发票拿来给你看，难道不可以吗，你能查得出来吗？第四，你要专业技术人员，不就是健康证、厨师证、房屋中介的资格证，还有工程师、设计师、评估师，我搞几个本子来给你看看，最后这些人都不来，我就拿复印件借用一下。最后，你要制度，我找一个干过这个事情的给我搞8个制度，搞出来给你看。事前根本就管不住，事前手续真真假假的都有，事后事中捣棒槌乱来的多着呢，所以我们要管它的真实性，这个就要靠事中，事后监管。

第五，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台。这就是未来的发展方向，社会信用体系建设，我们要靠事中事后的监管。我来讲一个偷税漏税的例子。看日本人是不是也要偷税，你去买东西不就知道了吗？在中国，到市场去买个东西，开票是一个价，不开票是一个价，基本上是一个行规。中国人特别喜欢到日本买些小玩意、手工艺品、领带，我们进了日本10个店，大店肯定不行，就进小店，进去就讲我要买你这个东西，我们这么多人买东西，不刷卡，不经过电脑的信息平台，这样税务局就看不着，我拿现金给你，不要发票便宜点行不行？你行，我们就买，不行就算了。检测下来的结果10个里面有2个同意，8个不同意。那我们试试我们的呢？我估计可能是倒过来吧，大多数同意。为什么？因为违法违规的成本太低，他不怕。

那我们怎么能让违规者的道路越走越窄，让守法诚信的人道路越走越宽？这就叫正能量，你怎么样才能够做到呢？这就是十八届三中全会提出来的，提高国家治理体系和治理能力现代化。怎么提高是一篇大文章，我只讲我的一点体会，就是通过信用体系，通过信息平台，你要违规，将来这条路你在本地区就走不动。

我说一个城管执法的例子。运输建筑垃圾的车辆很难管，这帮人从来都不听话，为什么呢？因为大多数都是散兵游勇，他根本就不听你的，能挣钱他管你呢，拉着一车土开出去，看见没人一倒就跑了。北京市也是这样的，当垃圾堆成山了以后我们的执法人员才来。他怎么干呢？他这样干，我不管你了，我执法朝前移，我移到那个建设单位那去，这叫做执法前移。一个建设项目里面分三种人，一种穿皮鞋的，一种穿草鞋的，一种光脚的，所有的管理者都知道，光脚的是最不好管的，最好管的就是那个穿西装打领带穿皮鞋的。搞开发建筑项目，谁是穿草鞋的，谁是光脚的？个体户，一个人买一辆车，那个叫做光脚的，什么都不怕，为了拿点钱可以跟你拼命。那我们就问他，你这个活谁给你的，我找你的上家，就是那个承包的人给我的。那我们问这个承包的人，你这个活谁给你的，土方公司给我的。那我们再问土方公司，这个活谁给你的，他说乙方分包给我的。那我们问乙方你这个活谁给你的，那就是甲方。甲方就是那个穿皮鞋的，甲方是地主他跑不了，甲方要么是经济单位，要么是党政机关，至少有块地，他是不是又要脸，又要穿西装，又要打领带，又要穿皮鞋的那个人？我就管他。第一，你所有建筑工地垃圾的运输，你必须要交给在本市没有违规违法记录的运输车辆，你要敢违背这点，我就收拾你。第二，所有的车辆必须符合要求，由你审查，你发包的时候必须把这个管住，你不能光数钱不管这个事。所以你发包的合同里面，必须有专门的条文涉及到建筑工地垃圾的运输。那我就查清楚，这个人、这个公司，这几辆车，在本地区、本街道办事处到底以前有没有干过这种乱七八糟的事情。干过了，对不起，我把你逐出本地市场，让你在本地干不成，这就叫信用体系，这个才能够让他有所顾忌。

这就跟开车一样的，你是怕扣分还是怕罚款？你说我既怕扣分还怕罚款，但是当你必须二选一的时候，我估计你更怕扣分，为什么呢？因为那个分就像山上掉下来的石头，一点一点地掉，最后把你压死了，而罚款压不死你。所以信用体系建设实际上是事中事后监管的一个非常重要的作用。

第六，各级政府都要建立简政放权转变职能的有利推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平的竞争环境。你要有一个推进机制，街道办也是一级政府，那街道办怎么来推进简政放权转变政府职能的推进机制？将来是不是应该从上到下清理清理，我们给街道办到底加了多少责任，加了多少证明需要它开？一些前置性的东西是不是都合法合理，是不是都方便，都能够办得下来？

第七，所有行政审批事项都要简化程序，明确实现真正做到大道至简，其中有两项要求，一是简化程序，能省则省；二是所有的审批都有一个时间限制。

第八,有权不可任性。这次李克强把网络上“有钱任性”用到这个地方，叫做“有权不能任性”，但是有权当然要任性了，权力的特点就是任性，怎么能不任性呢？问题是你要让它天生的任性变得不任性，这个就比较麻烦。你这就得有制度、有办法、有落实。没有，它就要任性。所以，这个问题的解决关键还是在人，在于进一步的约束和规范人，这个标准问题，我曾经讲过，这个权力不可任性是有标准的。这个权力的行使的所有依据都必须要细化，我觉得最怕这些东西。为什么是这样，你把你的理由给我细化地写出来，是理由标准。

三、全面加强政府自身建设

第一，建设“四个政府”：法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。这是这次两会里面提的四个目标，法治、创新，廉洁、服务。

第二，政府的“两力”建设：执行力和公信力。执行力是贯彻落实上级指示、要求、政策的有效性问题。公信力是你和当事人、你和老百姓之间的信任问题。言而无信是公信力最大的忌讳，取信于民，让人能信你，这是问题的关键。那作为政府怎么去增加它的公信力？我认为这方面中国各级政府都有很大的发展空间。

第三，促进国家治理体系和能力现代化。

所以，它整个目标是三个，第一，叫做“四个政府”；第二，“两个力”；第三，一个化，现代化。所以“421”，其中最难做的文章是最后这个现代化。我讲一个事情来说明这个现代化。比如说我们执法监管和服务的有效性怎么来提高？我相信所有街道办都会遇到这个问题，即便你这个辖区内的事情你能把它管得住的，但是你得疲于奔命，你很辛苦。那为什么呢？因为他无所谓，他能躲就躲，你走了他又接着干，你为了保住这个十字街口的街道符合城市标准，不要乱摆摊设点，你就采用人海战术，每个路口站12个人，一站站半个月，有没有作用呢？当然有作用，那个电动板车卖水果的在那等着，从早上等到晚上，你站路口不走，他不就回去了；明天再来，看你还站那，他又走了。他耗不起了，回家了。我们用这个方法是不是很辛苦啊？当然很辛苦。那可以持续吗？如果能持续也行，我死磕都能够把你磕死，可是如果你要是坚持不下去呢？国家说要提高治理能力现代化，什么叫治理能力？你什么时候把他赶回去，他不敢来，那就叫现代化，那就叫执法的有效性。有效是现代化的内容之一。你都没效益，你在那走来走去有什么用啊。我记得有一次外地有一个区委书记来讲这个上访，他说他总结的经验就是遇到重大的群体性事件，一把手一定要到现场去。他去了第一句话就是同志们不要闹了，我是区委书记，有话跟我说，大家一下子就安静了，然后选代表跟他说，他听了觉得有道理就给处理了，这是他十几年总结的经验。那我今天想说一说，今天这个经验还管用吗？我看未必。

我在国家信访局挂职了半年，我有时候会下楼跟上访人、跟维持秩序的人对话。我装着像老百姓在那听，有一次是北京的一帮老太太、老大爷，年纪偏大的五六十岁，然后街道办事处就去了，书记和主任都没去。去的这个人30多岁，就是一个一般的工作人员或者就是一个科长，他跟这些人很熟，能够看得出来。那个领头的那个女的说，小孙（工作人员）这个事不怪你，这不是你的事，这主要是领导。这个小孙说，谢谢你理解，我是挨骂的对象，又挨你们的骂，又挨领导的骂。这个女的说了一句，获得了满堂彩，意思是说你不要抱怨，人在骂声中可以成长的。你告诉我，我们现在很多具体的管理事务都是什么？拉锯战，我们有些具体事物的处理，我们是救火队，而不是长远之计。所以我相信中国最基层的街道和乡镇很多人已经习惯了，先把这个事化了，你说你肚子疼，我只要你的肚子不疼就行了，我管你的病治得好治不好。可是长期这么运作的结果会出什么问题呢？就是现在这个社会越来越难管。我们过去有一句老话叫“战争教育了人民，人民学会了战争”。现在的老百姓就越来越不好“对付”了，他会提各种要求，我们治理能力不够，管不住他了。打蛇打七寸，你没打到七寸上，所以提高治理能力现代化我认为是当前各级政府和领导需要解决的一个问题，尤其是基层。

我提几个思路。我认为这个概念是一个大概念，那国家讲的现代化落到具体部门和工作的时候，那什么叫现代化呢？我认为现代化有很多内涵，但是对于今天的人来讲有两条，第一，走法治的道路；第二，走有效性的道路。一个是有效，一个是合法，天大的事，给我放到程序里面，我决不在程序以外给你处理问题，这个口我们能守住吗？有人到北京市上访，你就来考核我，那你考核标准有问题。你这去了多少人，你去把人带回来，有的地方规定去带人的必须是领导，领导必须当面做出承诺。很多县长告诉我，他都上访了五六年，他那个要求我全部清楚，一点都没有合理性，他要我承诺，我承诺什么？制度本身有问题，评价体系有缺陷，所有的纠纷，所有的矛盾给我放进来。

该不该满足，这是标准问题。千条江河归大海，十八届四中全会里面有一句规定，叫做强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。我认为这句话讲了两点，第一叫化解，要依法化解。不能只讲结果，不讲行为标准。法治化，就是按规矩来定，不信这个规矩，对不起，谁都别怪我。

第二是有效性，我们怎么来有效？我举一些例子，比如说食品安全。街道办现在都有食药所，食品安全出了问题，属地责任街道办事处也跑不掉。有一个县长问我，那个食堂里面搞地沟油我怎么能知道？我不能每天派个人去管吧，那我就想了一招，我能不能在每一个做饭的后台操作间装一个探头？我说可以啊，你有钱就可以装啊，也花不了多少钱。但是有一个问题，那个监控录像你看吗，负责监管的部门你看吗？你要不看，那你管得住吗？你管不住，你设一个探头在那。另外那个食堂里面倒进去的地沟油你从监控录像上能看到吗？我不信那个地沟油和好油从颜色上我们通过模模糊糊的监控录像能够分得清，那叫内行欺负外行，当着你的面，你都认不出来，那怎么办？我认为，我们政府是不可能一天24小时、一年365天实行上下左右密不透风的监控。那你怎么办？让他们自己管起来，所以有一个好的思路，我把食堂的东西给他监控了以后，给他放在餐厅里面让吃饭的人去看。你们到餐馆里面吃饭的时候会拎一条鱼上来，同志看看这就是你点的那条鱼，你知道他做出来的那条鱼是你点的那条鱼吗？我从来不相信，所以每次拿进来我都不看，那个鱼那么大，做熟了以后多大我也分不出来，凡是跟我吃饭的，我说你去看去，虽然看不出，但是会有威慑力。把食堂的监控录像弄到餐厅里面，那就有人看了，那个家伙在干吗？让消费者监督他就可以，时间长了就会起效果。你政府去看能行吗？你有多少精力，你有多少人？

银行ATM机上那个探头的录像保留一段时间就删了。前一段时间，有一个案子5个台湾人干的，大概有几十个老百姓，卡还在手里，卡里面的钱被人盗刷了。这个就很奇怪，他没有借给别人用过，卡在他手里，钱被盗了。然后就报案了，在十几天之内一共涉及到19个银行的信用卡被盗刷，怎么办呢？就调ATM机上的那个录像来看，公安机关立案了，终于发现有几个长得很帅的年轻人背着挎包，两个人站在ATM机前排队，一个人进去就从包里面取出一个跟上面那个探头表面完全一样的一个薄薄的塑料制成的什么东西往上一粘，那上面有一个针孔摄像机，当你输密码的时候，如果你不拿手遮住，密码就被看见了。然后他从包里面取出第二个，也是一个塑料材料，给插卡的那个孔上一粘，谁去注意那个东西。你去刷ATM机的时候，你去抠一抠是不是本身的？你不会吧，当你把卡插进去的时候，他装的那个东西里面有一个数据阅读器，卡号就被记录在里面了。三个小时以后，这两个小子又回来排队，一分钟就干完这个活，往口袋里一装走了。两个人回宾馆捣腾出来一个新卡，全取走了。

后来公安机关在5天之内把这几个人抓住了。怎么抓到的?调取录像一看，照得很清楚，机场、火车站、公交车站所有的探头调出来查，发现有几个疑似的人到飞机场去了，就查所有登机口的摄像机，他在哪个口登的机，他是去长沙，就跟着去长沙。这几个小子出来是在哪个探头下进的哪个出租车，然后找出这个司机回忆这几个人，因为很特殊，这两个出租车去了哪，马上布控查，5个人一下子被抓了。

这叫成也箫何，败也箫何，那个摄像头，银行从来不看，我才知道那是形同虚设，但是后来破案也靠这个，这叫利用科学技术提升精准的管理能力。所以，行政执法监管的科学化和信息化是现代化有效性的一个方面。提升治理现代化里面有一个有效性，这个有效性包括科学技术和信息化手段的使用问题。

黑名单制度好不好，好。那红名单制度呢？我看也好。这叫不叫提升治理能力呢？我看也叫，一个人要对自己的行为负责，你做得越好加分就越高，你的名单就越来越红，将来你就得到了更好的待遇。我们教孩子就这么教的，托儿所里面是要发红花的，过去搞流动红旗就是干这个事情，那为什么我们现在管老百姓，管监管对象不可以搞这个东西呢？为什么不可以通过这个来促使他、牵引他做好人而不是去做恶人呢？

第四，关于法治政府的问题。政府工作报告提出政府的工作人员要尊法学法守法用法，这个提议是习近平在今年2月份中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话里面讲的就是四个要求：尊法学法守法用法。我觉得这“四法”是对领导干部的要求。

专门讲讲这个尊法，你懂法可是你不尊，你根本就不信那个东西，有什么用呢？我年轻的时候在大学里面当老师，帮人打官司，派出所把一个老汉传唤过去，在墙角蹲了两个晚上，老汉出来以后觉得奇耻大辱，要告派出所。传唤后把他在里面留置三天，老汉说你去帮我打个官司。为什么传唤他呢？因为他儿子涉嫌经济诈骗，他儿子跑了，把他带进去，把他儿媳妇带进去，儿媳妇关在那个房子里，老汉关在这个屋子里，后来放出来了。我说那行，这个他违规了，我找他们去。我就去了派出所，派出所说我们没有超期关他，只是传唤问了问，你看这有一份笔录，他是3月20号传唤来的，然后3月20号他就出去了，这有他的签字。我一看笔录和后面的签字，3月20号进来，3月20号出去。我回去对老汉说你这不是哄我吗？他说没办法，他让我签的3月20号。我说你为什么要签，你明明不是20号出来的，你是24号出来的，那留置不能留置这么长时间，那法律是有期限的。老汉说当时派出所的人说，你就写3月20号吧，写完你就走了。结果造成了一份假的笔录，这份假的笔录让老汉永远也告不了派出所，这就叫懂法的人在玩弄大家，他根本就不尊法，法律成了他玩弄的工具。所以法律的第一要义是尊。

我想讲讲这个学法。领导干部不可能成为各个行业的专家，他有了法治的思维观念，有尊法的意识，可是他不懂，所以就讲了一个学法的问题，你不懂不要紧，你得去学。然后才是守法的问题。坚持依宪法施政、依法行政。

依法全面履行职责，这个对街道办事处可能更重要。依法行政也罢，履行职责也罢，我想说几点，最近两年我觉得现在不干事的人似乎比以前要多一些，为什么呢？因为怕惹事，所以这次政府工作报告里面专门提了一个依法全面履行职责。

我们来解读这个要求，这不是一句简单的话。第一，你必须要履行职责，该作为的你要作为，该管的你要管，该担的你要担。但是要做到这一点不容易，现在很多人就是不做事，为什么？我干嘛要做，有什么好处，我不做事就没风险，做事才有风险，这是第一个要做事。

什么叫全面，这个全面是什么含义？多少年以来，我们强调了一面而忽略了另一面。我举一个例子来说明全面是什么。全面是打击违法犯罪。这个面被我们长期忽略，讲什么规范、约束、监督，讲得越来越多，但是打击讲得越来越少，你不觉得吗？20年前我们讲打击，30年前更讲，现在不讲，所以沉渣泛起，偷鸡摸狗的，作奸犯科的，唯利是图的，屁股决定脑袋的，管起来很难管的，假冒伪劣的都来了。为什么？很多人怕。所以全面履行职责，我想第一个我们要纠偏的职责就是打击的职责，惩治违法的职责。

什么是该做不该做的标准？是法律，所以才叫依法履责。领导要这么去干，干事要这么去干。

所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。这两条要求也是规范的。这个提法是比较专业的。所有的行政行为都要于法有据，任何部门都不得法外设权。那你告诉我，那个废旧物品的收购，为什么我们要搞定点经营，那个有没有法外设权呢？法律有依据就能干，法律没有依据就不能这么干，这个限制很严的。原来有个地方政府还把这个作为经验，叫做“定点破烂王”。你定了半天有什么用啊？有些东西是市场本身的问题，这个社会是要变的，这个时代、这个社会行情发生了变化，有些行业他就灭亡了，有些行业它要发展的。

第五，对于行政执法来讲，政府工作报告里面讲了四个要求：严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。那这四个要求已经被中共十八大和十八届三中、四中全会全部承认，这个是现在最标准的。第一，严格执法就是该管的要管。不管，那就不叫严格执法。第二，你去管的时候要规范，你得有依据，得有程序，得有标准。然后是公正的问题，最后是文明。

我想说一说我们执法面临的这四者之间的关系是需要恰当处理的。我们这么些年都发明了一些什么样的执法方式？我们来看看，鲜花执法，就是收拾一次给一朵花。第二，眼神执法。我觉得我们的执法其实都面临一个问题，领导要求抓得比较严的，我们就挑着干了，上面压得比较重的，我们先干了，其他的事情呢，有的事情就干70%，有的就干30%，我们的执法经常是无效的。所以我们不能一味的讲公正和文明执法，它是两方面的，有规范、有公正、有文明的问题，但是也有严肃严格的执法。

归根到底是一个法治问题，按标准符合的，我们就支持；不符合的，我们就淘汰，该查抄的要查抄。按照中共十八届四中全会的讲法叫做解决事业发展当中重大问题的制度化方案，不要“头痛医头，脚痛医脚”，要逐步走向一个制度化的长久之道。

在三中、四中全会以后，又开两会，我们讲的“四个全面”，全面建成小康是靠发展；全面深化改革是为了释放活力，还是要发展；全面推进依法治国是为了讲法治；全面从严治党是为了保证领导集体能够长期执政。但是各位要知道，共产党要想长期执政，他得有基础，这个基础是什么？基础是民心，而民是靠谁管的呢？是靠基层党委政府管的。如果失去了这个，长期执政就难以为继。现在我们还会用权宜之计。中国有句老话叫做“凡事有经有权”，有的事情就是权宜之计，有的事情就是经常之道，但我们要逐步地把权宜之计转到经常的制度化方案上来。这样才能长期执政，才能保证江山永固，而不是有一搭没一搭的，头痛去医脚，脚疼去医头，就会出现人亡政息，就会出现大的问题。

我觉得这对于我们基层政府来讲，学两会的政府工作报告也好，学习两会精神也好，还是要从“四个全面”这个角度来解读。对于2015年工作的这些部署和强调，我的理解也不一定对，仅供大家参考，谢谢大家。