独家文稿 | 新常态下基层政府如何推进治理能力和治理体系的现代化

杨小军   国家行政学院法学部教授、博士生导师

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

视频专辑：http://www.71.cn/2015/0416/810168.shtml

完整报告：http://www.71.cn/2015/0416/810172.shtml

PPT：http://www.71.cn/2015/0416/810197.shtml

一、发展是硬道理

两会有几个大的报告，全国人大的报告，政府的报告，法院的，检察院的，但是最核心的是总理做的政府工作报告。关于这个报告我讲几个问题，讲讲我自己的学习体会。每一年都会有一些新的提法，在当前形势下，政府对工作的一些要求，总的来看，在政府工作报告里面，发展是硬道理得到了再一次的确认。所以一个最核心的问题就是2015年GDP的增长目标是7%左右，这个你们大家都很清楚，我想说一说这个7%的增长到底意味着什么。

我们从12%多降到今天的7%，我们现在用一个词来解释叫做新常态。为什么要下降？我们这种下降，这种增速放缓是合理的。但是7%的增速和12%的增速所解决的问题是不一样的，就业问题，12%能解决多少？一个增长点能解决几千万人的就业。各位在座的开车的都知道，全球的油价都在下跌，我们却把这个燃油附加税增了上去，财政部部长楼继伟讲是由于财政负担压力过大，为什么？因为我们的税收主要是根据PPI（Producer Price Index，生产者物价指数）来的，工业产品出厂价格低了，税收就少了。而各级政府已经把要花的钱、该花的钱、还有很多钱都已经安排出去了，没钱又要做事情，又要搞民生，还要增加养老，还有最低保障、医保。所以单纯就速度来讲，下降是不好的。但是为什么我们要把它降到这样，从12%降到今天7%，那是因为我们要主动适应。因为原来这个12%是有代价的，而这个代价现在我们担不起来了。

原来什么代价，资源消耗很快，所以煤炭就很贵，大家又使劲挖煤，出很多矿难；我们使劲地砍山上的木材，森林覆盖越来越少；我们炼钢，中国的钢产量世界第一，中国钢产量最多的是河北，河北最多的是唐山，唐山的钢产量比美国都多。房地产的发展，有各行各业的投资，有铁路，有高速，有城际，有地铁，我们就需要这些资源，需要资源我们就使劲的去炼钢，最后什么结果？那就是环境造成破坏，我们成天戴着防PM2.5的口罩。

所以为什么讲不可持续，就是资源环境都出问题了。我经常到外地去，昨天才从外地回来，我给他们讲，你们不要问我们北京的天气怎么样，为什么呢？我们在北京工作的人到外地，最说不起的话就是天气。我们得换一种干法，所以我们把原来的资源消耗型、环境破坏型的那种传统产业给压下去了，压下去就带来问题了，你看房地产也不行了。我们不能再这么粗放地发展了，如果我们同样这么做，我们还能够达到12%，没准比12%还高，那不行，因为负面作用太大。所以就换了，换了就把原来的产业关闭了，那关掉以后问题就来了，谁来顶这个12%呢？

我们说新的东西要来，这次两会政府工作报告里面就说了这个东西，但是这种转换、这种调整，以新替旧可并不容易，是一个痛苦的过程，是有代价的。因为当你把旧的干掉了以后，新的还没有出来，而且还不知道谁能够引领主流的发展。那不是政府能够算出来的，那只有干才能够知道。我们说关停并转，长江上游和北京没关系，人家南水北调把水引到北京来，那你告诉我那个水什么时候引过来，如果那个水坏了呢？问题就来了，所以长江上游、长江中游要保护水源地。那怎么保护？那源头的这个厂、那个厂都给关了。在这个前提下我们还在找，所以保持住7%，在现在这个环境下确实是不容易。

如果我们说我们来个房地产大开发，7%没问题，8%都可以，我们再搞投资拉动，资源消耗型，再上10%我们也能够上。所以7%有两个含义，第一个含义是我们不再搞负担太大的、负面作用太大的那些传统产业。忍痛割爱就是要关掉，这样GDP就降下来。

第二，我们要找到新的增长点来填补这个空缺。要达到7%也是不容易的，我认为是两难平衡的结果。所以它的基本理论、基本原则是发展，是解决一切问题的关键。

如果没有了这个适当的发展，如果没有中高速甚至是高速的发展，所有社会问题都出来了。当老百姓兜里没钱的时候，当他们家里没有人就业的时候，你跟他讲什么政治，他才不跟你讲，他跟你讲饭碗，他拿脚投票。你再降降试试看，降到3%，降到2%，你看看会不会出问题。所以我们还是坚持这句：发展是硬道理。

这个具体体现就是7%的增速，以后绝对不会维持在这个状态，到底是往下还是往上，那就看我们有没有找到新的增长点，而且持续增长。连干10年的“买卖”很好，那种东西有吗？搞个小门面，弄个小产业这个没问题。但是死得死，活得活，这么多年来死死活活多得去了，能够留下来作为经济发展主流的是什么？我觉得这个问题我们现在也在想尽一切办法。办法就是稳增长和调结构相结合，既要全力保持经济在合理区间运行，又要积极促进经济的转型升级，我觉得难度很大。国家经济统计局原总经济师姚景源，他前一段时间讲的，我们的经济是爬坡的车正在换挡，开车的都知道坡上起步，那是很难的，很危险的，弄不好你就掉到沟里面去了。

第三，政府不唱“独角戏”。政府工作报告讲以前的基础设施，公共服务大包大揽，现在政府跳出这种模式，挑选社会资本提供公共服务。这是市场对资源配置起决定性作用的体现，通俗的讲就是政府不再唱独角戏了。什么叫政府不唱独角戏呢？基础设施、公共服务是政府的职能，这没问题，本来就是党委政府应该干的，但是不是政府要干完，可以通过政府自己干，也可以通过把别人拉进来干完成。它就会变成政府购买服务，我买了给老百姓。政府今年的工作报告讲地很清楚，基础设施公共服务我要引入社会资本，让老板来或者我去买你的。要么你参加进来，要么我去买你的，这就是所谓政府不唱独角戏。我看两个原因：第一，把民营资本引进来促使国有资本的改革。我逼你改，你把老板引进来的时候，老板的钱花起来就不如自己的钱花起来那么任性，你得按照市场的规则接受它的审计、监督、运作。第二，政府没那么多钱了，不能再这么大包大揽了，政府承担了太多的责任，政府担不起来了。

第四，整个经济的发展从过去的四大板块，到今天的三个支撑带。我们改革开放首先从东部开始，然后中部崛起，西部开发，东北振兴，这叫四大板块。这一次两会提的应该是从四大板块到三个支撑带，“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展，实际上这是习近平提出来的，但在政府报告中落实。“一带一路”实际上就是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路经济带，长江不用说了，它是一个传统的长江经济带，它把中国的腹地都给串起来了。第三个就是京津冀，下一步京津冀会不会再扩大，我看有可能。

这三个支撑带是这一届中央撬动中国经济朝前发展的一个新的战略。“一带一路”，从丝绸之路，从陕西起一直到欧洲。长江经济带打穿中国的中部、西部和东部，这给政府管理带来了很多问题，为什么呢？因为我们是分区域的，北京是北京，河北是河北，谁跟谁都不搭。我们新修的新的北京机场，一面占河北，一面占北京，你告诉我，这个机场里面的政策实行哪的？北京的社保跟河北的社保一样吗？那肯定不一样的，那问题就来了。机场不光是候机楼还有很多配套设施、人员和供需也会带来层层的障碍，你将来一旦落地肯定是相互制约、扯皮。那你用现在的模式能解决吗？领导坐在一块商量就叫协调，我看如果实行“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展三大战略，现有的机制是不行的。这意味着我们在工作思路、机制上要有新的创新，现有的行政区划已经发生了变化。

第五，草根创业，所谓大众创业、万众创新。这既可以扩大就业，增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义。我们经济增速现在到了7%，社会还比较稳，还没有出什么大的问题，我认为有一个点在那撑着，哪一个点呢？就是就业。国家能提供的岗位是有限的，所以通过民营资本自我发展，把它放在一个国家战略上，搞所谓大众创业、万众创新。我认为这种创新主要是制度问题，没有人自己不想干，问题是能不能干得成，有没有那个制度环境，这是问题的关键。这个话说起来很容易，做起来万般的艰难。

第六，互联网+。这是这次新提出来的，制定“互联网+”的行动计划，推动移动互联网云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。“互联网+”是什么意思呢？就是要把传统产业和互联网嫁接起来，这个+的后面可以+任何的东西，比如说制造业、农业，你利用互联网的运作模式和商业平台来发展农业，来发展你的制造业。

有一个节日叫做11月11号光棍节，那纯粹是人造出来的东西，但是造成功了。以年轻人为主的大多数都在每年的11月11号疯狂的去买东西，为什么呢？方便，拿手机就买了，然后带动了很多产业，快递、制造箱子的、运输的……就是因为它促进了消费，这就是互联网的作用。