（二）在兴办轮船的讨论中，漕粮的运输问题成为焦点之一
清代漕务积弊，由来已久。清初陆世仪已有“朝廷岁漕江南四百万石，而江南则岁出一千四百万石。四百万石未必尽归朝廷，而一千万石常供官旗及诸色蠹恶之口腹”(40)的评论。嘉道间包世臣亦有“漕为天下之大政，又为官吏之利薮”(41)的批评。随着太平天国失败，江南收复之地渐多，如何解决漕粮增加而河道停废、沙船凋零的难题，清廷亦颇费踌躇。
同治五年春，李鸿章与苏松太道应宝时讨论解决办法，应宝时提出收买沙船运漕的计划，但购船款需价75万两，修理费用平均每年又需26万两。李鸿章认为费用太巨，骇人听闻，予以否决。五月，应宝时又提出官买夹板船济运方案。李鸿章看后甚觉满意，在给总理衙门的信中认为，上海沙船疲乏，年来所以补救之方，不为不至，但终无起色。本届苏浙海运，漕米共只70余万石，以沙宁卫船并用，也仅敷转载。而天津方面来信，以运船回空免税，因为夹板所夺，无利可图，仍思歇业。他对总理衙门解释说，敝处及尊处均虑洋船受雇，不就范围，流弊滋多，置而不论。洎后因禁止夹板装豆，彼族饶舌，议者谓非华商自行造买，不克与之争长，赫德亦屡以为言，然商人无此力量。今应宝时参变于前后两说之间，大抵因雇用而计及买用，由商买而推及官买，且仿照海运初起试办之法，以期自我作主，易发易收，出于完全。他最后称，此固为必不得已之谋，但“实亦舍此莫由之路”(42)。
总理衙门对此建议十分重视，但因为漕运归户部主管，于是将李鸿章等人的意见和办法，饬交户部议复。八月，户部复奏，仍然提出保护沙船与恢复河运两项主题。复奏内强调“漕务以河运为常法”，称“所有上海沙船，仍应责成应道设法笼络，勿使竟成废弃”。又称直东淮徐数千里，穷民无业，兼之河道不修，飘溺为患，琐尾流离，不绝于路。正宜力筹河运，以补中原之元气，而济海运之穷。“署江督李，经济冠时，必能力为其难。”(43)
因户部有如此看法，官买夹板船济运漕粮的方案无疾而终。
同治六年二月初八日，总理衙门在致两江总督曾国藩的信函中，对漕粮运输遭致的困境和处理的艰难情形有如下说明：“河运一时不能复行，而沙船又凋敝至此。无论其不敷装运，即使敷衍而来，而停废既久，糟朽必多。且经营之孽息毫无，又焉能迫其从命。若竟雇觅洋船，又恐诸多流弊。且洋人日后必以此船为奇货可居，转恐另生挟制。若尽恃官买，而购价及修费，亦觉为数不赀。”(44)
同年五月初七日，总理衙门在给曾国藩的信中指称，华商建造购买洋船之议，原因沙船疲乏，不敷济运而起。且中国商船万不敌轮船之方便灵捷，洋通华滞，利权尽失，不得不设法变通。赫德之雇觅夹板、应宝时之购买沙船建议，两者均不能无弊，是以皆作为罢论。然又不能坐视运漕无策，于是始议开华商造买洋船之禁，或火轮或夹板，原不拘定一格。该商等或有力或无力，亦未施以迫责。他针对有华商冒名购买轮船隐匿于洋商名下从事经营一事说，与其让华商等诡寄英商名下，骗捐取利，不如领入明路，俾中国利权，仍归中国商民，既可免隐射之弊，亦可辅转运之穷(45)。由此，官方倡导兴办轮船之事，似乎露出一线转机。
同治六年夏，《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》(46)由李鸿章主持，经过几番周折修改后，由曾国藩以上海通商大臣的名义明令公布，此章程系针对民间华商所颁。曾国藩声称，“以后凡有华商造买洋船，或租或雇，无论火轮夹板，装货出进江海各口，悉听自便”，且“不绳以章程，亦不强令济运”，“以见官不禁阻之意”(47)。与此同时，曾国藩等督抚大臣也在进行官办轮船的酝酿，“所议系由官办或就官厂轮船承领”(48)。丁日昌更“面陈朝廷，欲广招华商购船，兼运西皖漕粮”(49)。在他看来，“楚皖等省河运难复，恐均不能不酌改海运”，因而他本有轮船分运漕粮之议(50)。此时之议论，遵循官商并行兴办轮船之途。
随着曾国藩、李鸿章、丁日昌等要员推动兴办轮船，《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》公布后，容闳、许道身、吴南皋、赵立诚等民间人士置办轮船的申请亦随之相继提出。但与此同时，反对兴办轮船、反对采用轮船运漕的声浪亦日趋强烈。
同治六年，曾国藩因漕米数量年增一年，而沙船则日少一日，担忧再过一二年，江浙漕米数量更多时无船可用，故与江苏藩司丁日昌、苏松太道应宝时等会商，拟定于七年春期漕粮海运时雇用部分洋船。为此他奏称，苏松太道应宝时上年曾有议买夹板船之策，嗣恐费重事难，因而中止。该藩司以为改用洋船，其中利大而弊亦多，此时遽议创行，未免群议沸腾，不特无以服众人之心，并且无以箝众人之口。若能试行一二次，果属稳妥，即可渐议改革，不致骇人听闻。因正漕有关天庾正供，未敢轻为尝试而止。因而曾国藩认为，现思宜荆阳等五县现议暂缓开征收捐买米，所有采买之米，与捐输米石，名异实同，但与正漕又有差别，不如即将其交轮船试运，若装运米石不致迟延，他事尚无窒碍，且驶行顺利，又无龃龋，将来即可陆续试行。如果别有掣肘，即可鉴此前车，永作罢论(51)。
曾国藩之建议，所指并非天庾正供，又是局部试行，户部不便反对。七年春间，雇用洋船试运漕米遂得以实行。但试运的结果，是户部表示不满于先，三口通商大臣继陈种种困难于后，最终结果，是总理衙门与户部会奏，同意按三口通商大臣的建议办理，而三口通商大臣崇厚的建议，则是与其另议试行轮船，“莫若谕令沙船户修整旧船，必不致日见废弃。”(52)
至此，因漕粮运输困难而采用轮船的建议，因清廷中否定意见占上风而告结束，兴办轮船的动议又遭到挫折。
（三）外商轮船在中国水域中出现后拉客载货获取厚利的事实，从另一方面刺激了晚清朝野兴办轮船与洋商争利的意图
道光二十八年，在大英、法兰西火轮、美国太平洋邮船等外国远洋轮船公司直达中国港口航线以外，首次出现专业行驶中国的外国轮船公司——省港小轮公司(Hong Kong & Canton steam Packet Co)，此后十数年，旗昌、省港澳、公正、北清、太古、华海等外国专业轮船公司亦相继设立(53)。这些外国轮船公司资力雄厚，在各口遍设分支机构，拥有各自的码头、仓栈、保险系统，构成相当完整的外商轮船运输体系。
外国轮船运量大、快速、准时、受气候水流影响小，并受条约保护，不需交纳厘金、不受沿途关卡勒索，商旅乐其利便，“咸趋之若鹜”，“潮流如斯，势难禁阻”(54)。以致外轮公司大获其利。如上所述，同治六年至同治十一年六年间，仅行驶中国沿海和长江航线的美商旗昌轮船公司一家获利数即达468万余两，同治六年的利润率高达64.5％(55)。
外商轮船公司快速扩张并获取丰厚利润的事实，吸引了众多华商投资外轮公司或购置轮船冒挂洋旗隐身于洋商名下“诡寄”经营，且这种事态还呈逐步扩大之势，使清廷深感管理和税收方面留有隐患。
此外，外商轮船公司还以轮船需求燃料，轮船需要维修，外运土货需要加工整理等为由，不断向清廷要求获得开采煤炭，设立修船厂和其它加工厂等设施之权，持续向清廷施加压力，使清廷左支右绌，难以应付。
种种趋势，预示未来将是“变亦变，不变亦变”之局，曾国藩、李鸿章、左宗棠等主张兴办洋务的大臣知道兴办轮船的潮流势所必然，难以阻挡。而且便捷的轮船、精巧的机器，以及煤、铁的开采和利用，均彼此依存。故此，如上文介绍，他们提出顺应潮流，兴办轮船的主张。当然，他们的着眼点，注重国防与民生并重，军备与商用兼顾。但此种看法，仍然难以获得清廷朝野之大多数人的认同。
反对采用轮船运输漕粮，与这一举措威胁到清廷中央及地方漕运官员的利益有关；反对兴办轮船和举办洋务，则与社会上仍然存在着的根深蒂固的排外势力和舆论密不可分。这些势力利用朝野强烈的反侵略情绪，鼓吹排斥抗拒外来的一切事物：“一闻修造铁路电讯，痛心疾首，群相阻难，至有以见洋人机器为公愤者”，见有华人乘坐轮船驶至内地，竟至“官绅起而大哗，数年不息”(56)。
同治五、六年间，太平天国战乱已经平息，中外通商局势亦趋向正常，社会上狭隘的传统观念又得以滋长，并对倡议引进外洋事物的督抚形成强大压力。
同治六年，大学士倭仁反对同文馆招考科第出身人员学习天文算学，他奏称夷人是吾仇人，“咸丰十年，称兵犯顺，凭陵我畿甸，震惊我宗社，焚毁我园囿，戕害我臣民。此我朝二百年来未有之辱，学士大夫无不痛心疾首，饮恨至今……今复举聪明隽秀、国家所培养而储以有用者，变而从夷，正气为之不伸，邪氛因而弥炽，数年以后，不尽驱中国之众咸归于夷不止。”(57)醇郡王在参加筹议修约会后，提出驱逐洋人之法六条，言论尤为激烈：“从前岛夷入贡，原系震慑皇威、输忱献曝之意。今则抑勒中国，勉强通商。凡有血气之伦，无不思将洋货投畀水火。且其货物唯自鸣钟、洋表、洋枪均可有用，然亦现在中国能造之物，其余尽可一概不用，无损于国计民生，有裨于人心世道。”他进而提出，不如乘此军务渐平之时，“饬下各督抚设法激励乡绅，设法激励众民，贤者示以皇恩，愚者动以财货，焚其教堂，掳其洋货，杀其洋商，沉其货船。……亦可明告百姓，凡抢劫洋货，任其自分，官不过问。”(58)
在此种社会舆论的压力之下，提出引进轮船学习洋技的曾国藩、李鸿章、左宗棠均被指责是“求之一艺之末，而又奉夷人为师”(59)。甚且有人公开指责曾国藩“湘乡之讲习泰西技术，实为祸端”(60)。
在此背景下，兴办轮船开展民用轮船公司的倡导不得不处于最低谷。直到内阁学士宋晋奏请裁停闽沪局厂造船，从根本危及洋务事业兴废时，清廷中的恭亲王与曾国藩、李鸿章、左宗棠、沈葆桢等地方督抚大员联袂而起，与之驳拒，筹谋变通之方，中国的新式轮船航运企业——轮船招商局才得以诞生。
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