吏治转型应对官员不作为的“常态”

【摘要】中共十八大以来，中国经济已经由高速增长转向中高速增长，然而，经济新常态下官场出现了不可预期的常态，即官员不作为的常态，因此，要建立有所作为的官场新秩序。当下，不仅经济要转型，吏治本身也应该进行转型。转型的方向，就是十八届四中全会提出的全面推进依法治国。中国的官场新秩序还未建成，制度建设没有终结，因此，官场新秩序已建成的麻痹思想要不得。

不仅经济要转型，吏治也应进行转型

社会学古典理论三大奠基人之一的马克思·韦伯曾经提到中国是最早建立官僚体系的国家，也是官僚体制最完备的国家之一。纵观中国几千年的政治史，最显著的就是吏治，官场秩序尤其重要。新中国成立以后，中国共产党由革命型政党转向执政型政党。1978年12月召开的具有重大历史意义的党的十一届三中全会，作出了把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。邓小平同志强调：“我们党在现阶段的政治路线，概括地说，就是一心一意地搞四个现代化。”那时，总体来说，干部制度改革只是发展经济的工具，官僚秩序基本还是经济发展的工具，吏治虽然开始变得重要起来，但中央还未将其作为主要任务来抓。

党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，不再追求过高GDP的增长，而是由高速增长转向中高速增长。这里必须要强调，经济新常态是与过去的发展相比较，中国现在的经济增速相比其他国家，还是有比较优势的。当下，不仅经济要转型，吏治本身也应该进行转型。转型的方向，就是十八届四中全会提出的全面推进依法治国。

与西方国家相比，中国提倡的法治的含义更广，是国家治理体系制度化的法治，吏治属于其中很重要的一部分。这一体系的建立，不仅涉及国家与社会、政府与企业之间的关系，还关乎干部之间的关系，党员之间的关系等。

中国的快速发展，离不开好的政策；好的政策要发挥出实效，必须转化为制度

习近平总书记执政两年多来，加强了顶层设计，为改革加码，以法治立威，给官场秩序带来了新气象。十八届三中、四中全会的顶层设计很重要，现在是执行阶段。习近平总书记非常务实，从他在当国家副主席时发表的文章《关键在于落实》可以看出，他一直强调政策落地。政策不落地，只停留在纸面上，那将严重影响政策应有的预期效果。因此，法治建设非常重要，因为依法治国可以将宏观政策转化为具体的制度，可以为下一步政策落地提供有效的法律保障。

同美国相比，改革开放之后的中国为何发展迅速？在我看来，主要是中央政府的政策好，有效的政策很多。然而，好的政策如果未转化为制度，则会降低政策落地的实效性。二十世纪八十年代的美国里根执政时期，其制度化程度很高，政策落实却未做好。我认为，中国的崛起是政策的崛起，中国能否持续发展，取决于是否将政策转化为制度。一个国家的制度化建设很重要，但如果太强调官僚化、制度化，太强调类似美国的那种制度化，改革发展就无法完成，改革目标就无法实现。美国现在太保守，两党互相否决，什么都做不了，政策执行不力。正如美国政治学者弗朗西斯·福山所说，正是因为美国太制度化，所以变得僵硬。

中国有一些非常好的制度，如回避制度，官员不能在家乡为官，以防止地方主义；官员需要到富裕省份或贫穷地区进行任职锻炼，以积累相关治理经验等。当下，中国需要思考如何进一步完善制度，比如，交流制度、任期制度、年龄限制等制度方面都需要创新。没有一个理想的制度可以拿来照抄照搬，它们都需要依靠文化传统、特殊国情来完善。与此同时，也不能迷信制度。比如，中国反腐败方面的法律法规不少，腐败官员都受这些法律法规约束，但腐败为何屡禁不止？这就说明，制度建设是一个方面，政治生态也很重要。习近平总书记在今年两会上强调要构造“山清水秀的政治生态”，在习近平总书记领导下的反腐败运动，就是不迷信制度，着力建立良好的政治生态。