乡政不可怠 乡业不能衰 （3）

“半正式行政”长期存在于乡村治理之中

主持人：基层自治实际上自古就有。有一种常见的说法叫“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”，认为古代乡村都是通过乡绅实现自治，县官想要对地方征税，必须通过乡绅来实现。该如何看待这一观点？

耿羽：“国权不下县，县下惟宗族”是一段在史学界流传较广的话，这段话基本描绘出了传统社会（尤其是明清时期）国家的治理形态。前半句话准确道出了传统社会国家权力的局限性，传统中国虽为中央集权，权力触角却不能随心所欲延伸至疆域的各个底层，无论是君主还是官僚阶层都不行。后半句话则并不完全准确，县之下并非完全依靠“宗族—士绅”自治。有专家希望突破“国家—社会”的二元模式，提出“第三领域”概念，即地方治理中“广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”，这就是“集权的简约治理”。可以说，传统中国的乡村治理形态由三个元素组成：官僚机构；“半正式行政”；村庄（宗族）自治。这就是“政府—半正式行政—村庄”的三元结构。

“简约治理”模式在新中国时期亦有延续。新中国的乡村治理形态在总体三元结构方面没有改变，依然有“半正式行政”存在，即不在政府正式编制之内、“承包”各种政府任务的人员，如村组干部、计生专干、民办教师、人民调解员、联防队员、协警、协管等等。

主持人：为什么会有“半正式行政”长期存在？其存在理由有哪些？

耿羽：在乡村治理形态中，“半正式行政”处于承上启下的地位，连接政府机构与民众。“半正式行政”从根本上说，是政府机构与民众进行沟通的一种方式，避免政府机构只顾自身组织运转、搜集基层信息能力不足、无法准确回应基层民众合理诉求等弊端。

“半正式行政”存在的另一个重要缘由是节省行政成本。传统中国，疆域广阔且人口众多，同时国家向基层提取资源的能力有限，如果完全依靠政府机构进行管理，税收无法支撑一个庞大政府的运行成本，因此政府机构只能保持在“简约”的限度并依靠大量不带正式薪酬的“准官员”进行乡村治理。

“正式行政”辅以“半正式行政”，治理就显得灵活而有弹性，往往能以低成本获得高效率。

让走样的“半正式行政”回归常态，需要政府正视和分类处理干群矛盾

主持人：现在“半正式行政”产生了不少问题，引起了很多人的抱怨和责难，有些人甚至主张取消“半正式行政”。取消“半正式行政”就能解决问题吗？怎样才能合理解决这一问题？

耿羽：现在“半正式行政”问题在于，“正式行政”设立和雇佣“半正式行政”的目的很多时候已经走样。“半正式行政”目的一旦走样，手段也随之走样。“半正式行政”的具体实践，越发往负面的方向发展。

对此，很多人开出的药方是：就近期而言，既要改造“半正式行政”人员，还要改造背后的“正式行政”人员，就长远而言，要取消“半正式行政”制度，打造完全正式的、科层化的行政人员队伍。在具体事件中彻底追究违法人员，当然是应该的，但去除“半正式行政”是否是终极的解决办法呢？

沿海一些省份，为了实现“文明执法”、“和谐行政”，已经对“半正式行政”进行了若干改造，做法大致为：政府机构不再退居幕后，而是加强政府机构的行政能力，对各种事务亲自管理，一方面，在政府机构内部推进科层制和动员制，并让二者相互推动，另一方面，将“半正式行政”纳入政府机构的监督体系，严格控制灰黑势力进入“半正式行政”。但以上调整只是彻底实现了政府一方的“无暴力”，不仅正式政府机构禁止暴力，“半正式行政”中也禁止暴力，但是，民众一方的暴力和抗争该怎么“分类治理”，仍然没有解决。

要解决当前“半正式行政”的问题，向上看是必要的，更关键的是要向下看，“半正式行政”的问题亦是“群众路线”的问题，“半正式行政”走样说明干群沟通出现了问题。无论政府机构内部如何调整，都无法替代政府机构与民众的沟通。要让走样的“半正式行政”回归常态，需要政府尤其是上级政府正视干群矛盾，一有矛盾就追究下级政府责任是僵化地转移矛盾，有原则地、实事求是分类处理矛盾才能动态地化解矛盾，抑制政府的违法行为，同时抑制民众不合理诉求以及不合法的诉求手段，让政府的合法执法和民众的合理诉求成为乡村治理中的主流。