乡政不可怠 乡业不能衰 （4）

在乡村治理中发现并重视被边缘化的人的作用

主持人：过去，正式行政、“半正式行政”，都倾向于精英治理，学术界的研究重点也是精英，但乡村治理影响最多的是普通农村人。是否有必要在关注精英的同时，研究普通人的政治行为？

吕德文：学术界关于中国乡村治理的研究具有非常明显的“精英”倾向，学者们关注士绅、地方精英在乡村治理中的关键作用，并在此基础上形成了以乡村治理中的主导阶层命名的解释范式：士绅模式、精英模式，缺乏对普通人的关注，他们被研究者边缘化了。缺少对边缘人群在政治变迁中的考察，这显然是有问题的。

某种意义上，乡村治理中的精英与普通人是一个硬币的两面，之所以会有精英替代，是因为普通人群的崛起；而之所以有精英再生，是因为普通人群的固化。因此，比较合理的地方治理的解说方式是，应该在精英史观之外，发现那些被边缘化的人。或许没有必要改变以精英为中心的叙事，但在观察政治秩序变迁的过程中，一定要有从边缘看中心的视角。

以精英为中心的地方治理叙事，往往着眼于正式或半正式的行政，但如果视角转向边缘人群的政治行为，就会发现还有隐蔽的乡村治理实践，而这个隐蔽的实践空间或许是地方治理乃至国家政治变迁的策源地。

主持人：在近年来的社会转型中，越来越多的边缘人群崛起，这意味着什么？对乡村治理有何影响？

吕德文：社会巨变时期总是伴随着边缘人群的崛起。从大历史的角度看，世纪之交的乡村治理变革仅仅是一百多年前启动的国家建设进程的延续，边缘人群的重新崛起意味着国家建设远未成功。然而，当前的乡村治理变革具有全新的内涵，一方面边缘人群崛起的广度和深度都达到了一个新的高度，另一方面，乡村治理秩序基本上保持了稳定。乡村利益共同体尤其是项目制下的分利秩序吸纳了绝大多数边缘人群，表面上看基层治理变革并不成功，但实质上却意味着国家治理的深刻转型。

边缘人群不仅可以直接影响基层治理实践，还可以有效地进入国家治理领域。如果一定要赋予这一行为政治内涵，则在分利秩序下，边缘人群倾向于更加积极打破基层治理领域的独立性，更加积极地寻求进入国家治理领域。

当前，边缘人群的崛起具有双重意义，一方面意味着地方治理面临巨大挑战，有可能造成基层治理的内卷化，边缘人群组成的食利集团通过侵蚀国家资源制造社会不公，带来乡村治理危机。另一方面，这也意味着地方治理充满活力，以至于基层治理开放成为国家治理的一部分，国家治理转型仍在稳步推进。

法治依然是乡村治理的薄弱环节

主持人：一号文件指出，“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作”。当前农村法治建设面临哪些问题？

陈柏峰：农村法治建设几乎涵盖了农村生产、生活、治理的方方面面，当前的重点和难点体现在基层政府依法行政存在缺失、村民自治制度未能有效运行、农村纠纷解决机制不够健全三个方面。这分别关系到基层政府的行政如何展开、村庄组织的治理如何进行、农民个人的权益如何实现，农村法治建设中的其他方面的工作主要是在这几个方面的基础上展开。这三个层面的重点和难点问题，表明农村法治建设是一个从上到下的系统性工作，需要统筹考虑。

主持人：需要以怎样的举措来应对这些问题？

陈柏峰：农村法治建设的这些重点和难点问题，都是长期存在的问题，而且很难在短期内完全解决，对此需要有清醒的认识。具体来说，有三方面的因素需要予以重视。

第一，要正确处理好农村社会的不规则性与现代法治的规则化要求之间的张力问题。现代法治的核心特征是强调规则之治，要求普遍性地解决问题，但当前农村的现实情况还存在很大距离。农村社会是一个熟人社会，熟人社会中人们交往更为重视的是差序伦理、人情关系，强调的多是伦理道德、习俗习惯、朴素的正义准则，而非基于普遍性规则而形成的交往模式。在农村的基层治理工作中，往往要强调针对不同的人采取不同的办法，“一把钥匙开一把锁”。在纠纷解决中，纠纷产生于具体的村庄生活场域中，往往具有很强的“个案延伸性”，常常并不是依靠正式法律规则就能够化解的，而是需要很多基于熟人社会而产生的“地方性知识”才能有效解决。

第二，要协调好农民法治观念淡薄的现状与现代法治化要求之间的互动关系。法治建设，不仅是体制机制的建设，还更关涉到人的观念层次的转变。在推动农村法治建设的过程中，要清醒认识到农村干部和群众法治观念不强的状况在短期内难以完全转变。这就需要耐心细致地做大量工作，也更需要时间来塑造人们符合法治的思想观念、交往关系和行为方式。

第三，要为农村法治建设的推进夯实基层组织基础。现代法治强调以正式法律规范和科层体系来推动法律实施，但应当清醒认识到当前我国农村法治建设不可能完全依靠正式法律规范和科层体系来推进。对此，一号文件明确指出：“要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来”，“依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。”这是对十八届四中全会《决定》中有关精神的进一步强调。

主持人：“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇。”基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。把基层基础工作做扎实了，利益关系得到协调，思想情绪得以理顺，社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解，各种矛盾冲突就能得到有效疏导，社会和谐也就有了牢固的基础。

正因如此，我们党和国家对乡村治理问题高度重视，出台了一系列文件来探索解决乡村治理难题的方法。乡村治理的规范和完善，既需要国家层面的顶层设计，也需要地方的试点和创新，这是一个开放性探索的过程，当然也需要我们理论界、学界进一步研究。