关于深化经济体制改革若干问题的思考 （2）

二、经济体制改革的难点是转变政府职能

经济体制改革的核心是正确处理政府与市场关系。政府与市场的边界就是凡是市场能够充分发挥作用的地方，政府就不要干预；凡是市场失灵的，就需要政府弥补。处理好政府与市场关系的标志就是能否让市场在资源配置中发挥决定性作用。在政府与市场这一对矛盾中，矛盾的主要方面在政府而不是市场。因为长期以来中国政府职能错位问题比较突出，早在党的十三大报告中就指出：“领导机关管了许多不该管、管不好、管不了的事，陷于事务主义而不能自拔；另一方面，基层缺乏自主权，人民群众的积极性难以充分调动。”在计划经济体制下，政府代替市场，企业的人财物产供销、居民的吃喝拉撒完全由政府大包大揽，所有资源完全由政府配置；经过三十多年的改革之后，市场发挥了越来越多的作用，但政府干预过多的问题依然突出［4］。政府干预得多了，市场机制就难以正常地发挥作用，因此，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，需要进一步转变政府职能。

要转变政府职能，首先需要厘清政府应该具备哪些职能，政府职能主要是宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、保护环境、制定发展战略和规划。除此之外，都应该交归社会组织和市场来解决。一个时期以来，中国政府在履行上述职能方面存在的不足主要表现在：就宏观调控而言，行政手段过多，直接干预企业经营，而不是通过政府调控市场，市场引导企业；就公共服务而言，满足不了城乡居民需求，特别是农村公共服务严重不足；就市场监管而言，监管不到位问题突出，假冒伪劣产品盛行就是具体表现；就社会管理而言，社会管理方式方法不科学，社会矛盾越来越突出；就环境保护而言，环境恶化问题没有从根本上得以扭转；就制定发展战略与规划而言，有规划但得不到有效贯彻问题比较突出。当前最为突出的问题是政府审批过多、过细，直接影响资源的配置效率。值得进一步思考的是，为什么政府习惯于过度地干预，如果政府不干预或少干预不是更轻松吗？主要原因有两个：一是政府直接干预企业要比调控市场容易得多。直接干预就是一刀切，不管同意不同意，不管后果怎么样，一刀切下去，这是最简单的办法。如前些年调控房地产市场，一纸命令，要求不以房地产为主业的国有企业必须从房地产领域退出，企图遏制因为地价上升导致房价上升，认为国有企业这些房地产大佬们把低价炒高了，房价上涨了。其实，地价以及房价的上升是不以是否国有企业投资房地产为转移的，实施的结果可想而知，房价并没有因为绝大多数不以房地产为主业的国有企业退出房地产领域而下跌，恰恰相反，还继续大幅度上升。当然，宏观调控不是不可以用行政办法，但需要处于辅助的地位，要尽可能少地用行政办法，行政办法用得多了就回到了计划经济。二是政府干预特别是审批包含了大量的利益关系。自十一届三中全会之后，党中央国务院就一直致力于减少行政审批，减少行政机构。据统计，1978年改革开放初期，国务院组成部门有100个，经过35年的改革，到2013年全国人大通过的国务院机构改革方案只剩下25个，3/4的国务院机构被裁撤了，平均下来每年要裁掉2个以上国务院组成部门，这在世界政府机构改革史上恐怕都是少见的，审批事项也大大减少了，30多年来，每一届政府都致力于减少行政审批事项。本届政府上年减少460余项行政审批事项，2015年要继续减少200项。但目前有一种现象，就是各职能部门不愿意取消或下放行政审批事项，即使取消或下放的也都是在实际工作中已经不存在的职能或没有发挥作用的无关痛痒的事项，其结果自然是审批制度改革的效果并不明显。关键在于行政审批与利益直接相关，存在着国家权力部门化，部门权力个人化，要触动原有的利益关系，自然就难上加难。正如习近平总书记所讲：“深化改革，难免触动一些人的‘奶酪’，碰到各种复杂关系的羁绊，不可能皆大欢喜。突破既得利益，让改革落地，需要有勇气、有胆识、有担当。”［3］152改革要涉及一些重大利益关系的调整，其中，当然也包括行政审批所涉及的利益。由此可以看出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，就需要转变政府职能，进而要求深化审批制度改革。政府职能转变到位的标志就是建立与市场经济而不是与计划经济相适应的政府职能。

深化行政审批制度改革，需要釜底抽薪，转变长期以来中国行政审批制度改革的传统方法，也就是让国务院相关部门自己来决定取消哪些行政审批事项，自然谁都不愿意割自己的肉。政府的权力是由人大授予的，因此要由全国人大按照让市场在资源配置中起决定性作用的原则对所有的审批事项进行梳理，决定哪些审批事项应该取消，哪些应该保留。对于保留的行政审批事项要依据《行政许可法》来执行。行政权力下放或取消之后，原有的政府部门自然就没事可做了，客观上要求精简机构，该撤销的要坚决撤销，该合并的合并。因此改革的具体策略无非是两个：一是先拆庙后赶走和尚，二是先赶走和尚后拆庙。