依法推进新型城镇化建设（3）

三、依法推进中国特色新型城镇化建设

习近平总书记提出“看得见山、望得见水、记得住乡愁”，是新型城镇化建设的美好境界。要实现这样的境界，必须依法推进中国特色新型城镇化建设，走法治化道路，当务之急，扩大公众在城镇化建设中的参与、完善城镇化法治体系、坚持维护农民权益、依法进行城市管理、消除行政诉讼障碍和依法加强环境污染处罚。

一是扩大公众参与，变“政府主导”的行政法治模式为“多中心治理”模式，实现善治和良法的互动。正如十八届四中全会指出的，法律是治国之重器，良法是善治之前提。善治内在地包含了法治的要求，只有在法治社会中才能实现善治。传统的城镇化模式以政府为主导，追求利益至上，粗放短视，容易出现“被进城”“被上楼”等侵害农民权益的现象。而在中国特色新型城镇化建设中，要改变推进城镇化过程中政府作为单一主体的现象，使公众能够充分行使主体权利，就需要吸收更多利益相关群体参与城镇化，实现政府与公众的良性互动。尤其是在城镇规划等地方法规和决策制定过程中，通过民主协商机制吸收公众参与，规范完善城市规划决策程序，减少和约束规划部门的自由裁量权。在行政执法领域，倡导说理、沟通型的模式，通过强化行政执法机关的说理意识和双方对话、沟通机制，减少误解、凝聚共识，增强行政执法的合意性和可接受性。在行政救济领域，倡导多元主体参与、多种机制协同的模式，通过发挥行政复议的主渠道作用、行政诉讼的次渠道作用和行政调解的分流作用，推动功能互补、对接有序的多元化行政纠纷解决体系形成，增强行政纠纷化解的实效性。[10]

二是完善中国特色新型城镇化建设的法治体系。在科学立法上，要以公共利益最大化为价值取向，完善城镇化进程中的各项法律。地方立法机关和政府要对《城乡规划法》制定详尽的实施细则，建立科学完善、合理可行、规范系统的城乡规划体系，建立城市总体规划与社会经济发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制。[11]同时，随着城镇化的需要适时出台、修改相关法律法规，防止城镇化的随意性。在严格执法上，要规范执法行为，坚持执法的公平性。在拆迁过程中，要制定各方认可的拆迁补偿、安置标准，并执行到底，防止发生一些人“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的问题。此外，加强全民法制教育，提高全民的法治意识，培养全民的法治精神。

三是坚持以农民权利为核心推动中国特色新型城镇化建设。解决当代中国农民问题的核心是农民权利保障，其中尤为重要的是对农民的财产权、平等权和迁徙权进行保障。城镇化的客体是广大农民，主体也是广大农民。农民群众的参与程度、受益程度，是衡量城镇化发展水平和发展质量的重要标准。在中国特色新型城镇化的推进中，要通过立法形式赋予每个公民以平等的宪法权利，将农民作为平等的权利主体来对待，尊重农民的土地权益，建立合理的征地补偿和利益分享机制，以公正的司法体系保障农民在户籍、教育、就业、医疗和社会保障等领域的权益不受侵害。建立市场化的补偿标准，扩大补偿范围，完善征收补偿的财产评估程序和听证程序，并建立健全失地农民的社会救助制度。合理开发利用土地，盘活闲置房源，多渠道增加保障房供给，妥善解决居民安置问题。加快推出住房保障法，清楚界定各类保障房的法律定义、使用范围和标准，健全监管机制，强化政府职能，促进住房保障体系的公平健康发展。

四是依法实施城市管理和治理。规范政府职能部门的管理行为，并强化政府依法管理的法治意识，通过依法管理的典范来带动和提高市民素质，促进城市管理的法制化、规范化和科学化，实现城市管理和治理的法治化。[12]坚持保存城市文化记忆，促进城市功能提升与文化文物保护相结合，加强历史文化名城名镇、历史文化街区等整体保护，在每个城市都出台相应的《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，确保“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

五是合理界定公共利益，进行公益建设立法。城镇化建设的核心是以人为本，政府要首先考虑广大农民的公益事业，让农民愿意成为新市民，让农民和市民享受同样的社会福利，享受同样的公共资源，建设包容性城市。尤其是在对集体土地的征收补偿上，要严格界定公共利益的范围，切实提高征收补偿标准，丰富征收补偿方式。

六是消除行政诉讼障碍。行政诉讼法被视为“民告官”的法律。在权利的所有救济形式中，司法救济是最有效的也是最终的救济方式。必须切实贯彻独立审判原则，以保障司法公正的实现；拆迁补偿案件等因为诉讼标的较大、诉讼费用较高，农民一时难以承受，为保证其诉讼权利的实现，应给予缓、减诉讼费用的优惠，先保障立案；保证土地使用权纠纷案件可诉。此外，建立专门的保护农民权利的基层司法援助组织，调整现行的国家、省、市、县四级司法援助体系，将司法援助组织办到乡镇一级，使得司法援助组织能够更加贴近农民群众，大力扶持农民自发设立的各类自助组织。[13]

七是在立法上加大环境污染的处罚力度。对环境保护执法部门实行垂直管理体制，建立环境公益诉讼制度，严格执行环境保护法律制度。在新型城镇化推进过程中，妥善处理城镇化发展与保护环境资源的关系问题，加强城市污染综合治理和生态建设，增强自然系统的生态服务功能。严格执行国家环境保护法律制度，促进城镇化的健康持续发展，建设美丽宜居的生态城市环境。