依法推进新型城镇化建设

党的十八大明确提出走中国特色新型城镇化道路，十八届三中全会和四中全会又分别从改革和法治两个角度对如何推进中国特色新型城镇化建设作出了顶层设计和总体部署。在全面依法治国的方略下，必须依法推进中国特色新型城镇化建设。这既是基于对国外城镇化发展经验的总结和借鉴，也是基于对我国传统城镇化道路的反思和批判而作出的判断。

一、依法行政是发达国家城镇化健康发展的主要经验

根据政府与市场在城镇化进程中的作用，以及城镇化、工业化和经济发展的关系，通常把世界各国的城镇化主要概括为三种模式。第一种是自由放任式的美国模式，第二种是政府调控下的市场主导型的西欧模式，第三种则是受殖民地经济约束的拉美非洲模式。这三种模式在城镇化的动力、路径、内容和绩效上的表现互不相同，政府、市场、社会三者的关系也各自迥异。但是，从三种城镇化模式的成功经验和失败教训来看，依法行政是最重要的一点。也就是说，能有效持续做到依法行政的城镇化模式往往能走上健康有序的道路，而不重视或没有发挥好依法行政的保障作用的城镇化模式往往是低效无序和高成本的。概括来看，国外城镇化发展尤其是发达国家在依法推进城镇化建设上积累了如下经验：

一是重视规划立法，坚持依法进行城镇规划和管理，推动城镇化有序开展。城镇化是一个系统工程，排在第一位的是规划，而规划只有纳入法律才是硬约束，否则规划就容易被随意修改，成为城镇发展的软约束甚至无约束。英美等国在城镇化发展中，尤其是在新城镇建设中高度重视规划立法，紧抓规划不放手。例如，美国的城镇规划法约束力极强，按照法律规定，各地方政府的规划必须通过专家论证和市民审议，而规划一经通过确定，就不能随意改变和调整。英国在第二次世界大战后相继通过《1946年新城法》《城镇和乡村规划法》（1947年），在法律上要求把城乡纳入一体进行统筹规划和建设，从而推动了英国新城镇的实质性发展。日本在城镇化进程中也高度重视规划立法。1919年日本就制定《城市规划法》，二战后制定实施有关国土开发和城市发展的法律近220件，其中直接推动城镇发展的法律近40件。[1]

二是坚持权益导向，在城镇化建设过程中通过合理的利益补偿机制和健全的社会保障体系来维护公众权益。社会保障是各国城镇化发展的最重要的制度保障。英国是建立社会保障制度较早的国家，早在1601年，伊丽莎白女王就颁布了《济贫法》。此后，在1817年和1832年，英国两次成立济贫法调查委员会，在1834年修订了《济贫法》。在20世纪初，英国政府相继制定了《老年赡养法》（1908年）、《国民保险法》（1911年）、《失业保险法》（1920年、1935年）、《寡妇孤儿及养老年金法》（1926年）、《家庭补助法》（1945年）、《国民救济法》（1948年）等一系列法律。到20世纪中叶，英国已经形成了较为完善的社会保障体系。德国是现代社会保障制度建立最早的国家，早在19世纪就创造性地开展社会保障制度建设。自1881年颁布《社会保障法》以后，德国通过《疾病保险法》（1883年）、《工伤保险法》（1884年）以及《伤残及养老保险法》（1889年）、《职员养老保险法》（1911年）等法律，建立了包括疾病、工伤、养老、失业等内容在内的社会保险法律制度。1969年，德国制定《农民养老金法案》，从而正式建立由社会保险、社会救济和社会服务构成的社会保障网。而日本政府通过制定和完善社会保障立法来对失地农民基本权利进行保护。一方面，日本保障新进城农民的基本生存权，赋予新进城农民平等的市民身份，使他们享有与城市居民同等的社会保障；另一方面保障新进城农民的劳动就业权利，要求企业近乎“终身”地雇用新进城农民，确保新进城的农民不会因失业而陷入困境。在城镇化期间，日本既没有发生大的社会动荡，也没有出现拉美等国那样的贫民窟。

三是针对城镇化建设和管理建立多层次多方面的法律体系，内容涵盖规划、建设、管理、生态文化、人文历史等多个领域，尤其强调对人文自然环境和历史遗存进行保护。例如，为了缓解城市过度拥挤带来的问题，英国先后制定了《公共卫生法》《环境卫生法》等法规，对城市建筑和环境卫生进行引导和管理；英国专门颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》（1953年）等法律，对历史建筑和古老遗存进行保护。在德国，《联邦德国建设法典》（2002年修订）明确提出城镇发展要遵守水、肥料、环境污染等法律法规，《联邦建设法》和《联邦建设促进法》强调对生态环境和历史遗迹进行保护。日本的历史文化名城和景观所在地政府从20世纪60年代末开始纷纷颁布有关历史环境保护的条例，以应对经济开发热潮对古文化遗产的破坏。到1975年，日本政府修改《文物保护法》，明确将历史景观地区作为国家的文化资源进行保护。

四是扩大公民的参与，适时调整修订与城镇化建设和管理相关的法律。城镇化是一个利益重新布局、分配和创造的过程。为保证这个过程顺利开展，英美等发达国家加强法制建设，将城市化进程纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践。例如，在英国，全国性城市发展战略规划、市镇地方规划及市区局部的改造建设等各个层次的规划，按照法律规定都必须有公民的参与。在德国，按照法律规定，政府在规划制定过程中必须尽早地将规划的目标、规划方案和影响等告知市民，以便及早地听取他们的意见，及时对规划进行修改。规划在正式提交市议会审议之前必须公示一个月，以便全面地听取各方的意见。[2]此外，城乡规划法也具有相当强的时效特点，随着城市化的发展和市场经济的需求，许多发达国家的规划法在颁布后都被多次更新和修订过。例如，英国的《城乡规划法》（1947年）在第二次世界大战后的3年里先后被修订12次；联邦德国的《建设法典》（1986年）在颁布后的20年里被修订20次以上。而日本政府每隔10年左右就会针对新情况制定或修改一次城市立法，其《城市规划法》（1919年）在颁布以后的一百年里已经被修改多次。[3]

五是注重发挥相对独立的监督机构的作用，在规划局之外成立具有法律效力的第三方机构，监督规划的执行情况以及对公众的意见进行听取和裁决。例如，英国的政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。公众若有不同意见可以向规划督察申诉、写信或当面交谈，由规划督察先进行协调，如果协调不成，再开庭审理，公众进行申辩，最后由规划督察裁决。法国为了加强对自然文化遗产的保护和城乡规划实施的监管，设立国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。[4]