依法推进新型城镇化建设（2）

二、传统城镇化模式下我国依法行政的困境

1978年以来，我国城镇化率不断提高，从17.9%提高到2013年的53.7%，增加了35.8个百分点，年均提高1个百分点左右。从表面上看，我国城镇化建设已经达到世界平均水平，但是过去30多年的城镇化在本质上是低水平、高耗能、粗放型的城镇化，存在重数量轻质量、重规模轻内涵、有法不依、执法不严等弊端，城镇化建设呈现“政府主导型”“土地财政型”“片面发展型”等突出特征。不可否认，传统城镇化道路已经陷入了多重困境，带来很多问题。

一是农民土地财产权益受侵害。农地财产权是农民生存发展的根本。依照《土地管理法》，土地整治是由农民集体而不是政府单方决定的，在没有取得土地所有权人的授权或委托下，政府不能直接代替农民集体来整治和处分土地。但是在经济发展优先和地方财政利益的驱动下，一些地方政府遏制不住政绩冲动，盲目追求城镇化率，强拆强迁，侵害农民的合法利益与生存权。农民在整个征地过程中缺乏足够的知情权、参与权和抗辩权。法律授予了政府征地的权力，却没有明确规定能充分体现公正原则的增值收益分配标准，农民被置于收益分配链条的末端而无法充分享有土地的增值收益。[5]法律对土地征用公告程序和惩罚制度的规定也不严格，使公众无法对征地过程进行监督。此外，为进行现代农业的规模化经营，实现农业增产、农民增收，保证粮食安全，我国推动土地流转。《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权的流转不得改变承包土地的农业用途。然而，受利益驱使，实际操作中的流转土地非农化、非粮化现象屡见不鲜，农民主观不愿流转和被强迫流转之间的矛盾也很突出。[6]

二是行政纠纷解决机制失灵。城镇化在征地拆迁过程中牵涉到城乡居民的利益关系调整，容易出现纠纷，需要加以规范和调解。尽管现行制度规定了行政复议、申诉、调解、裁决、诉讼等多种可以用来化解征地纠纷的机制，但是在实际运行中却因为程序烦琐、效率低下，导致时间和经济成本都很高昂，或者因为涉及政府自身利益而无法确保公正。更有甚者，很多法院基于当地政府的压力对以政府为被告的行政诉讼根本不予立案，导致现有的矛盾协调机制在农民中缺乏公信力，难以有效地化解纠纷，城镇化进程中出现的涉地矛盾不断累积、激化，甚至走向了暴力冲突。[7]

三是立法体系不完整，存在不少立法盲区和空白。例如，我国没有一部城市管理法，城市管理无法可依，区域规划存在立法空白，导致弊端丛生。城镇化进程的一个重要内容是通过特定区域中心城市间的协调发展来拉动区域内的城镇化进程，诸如珠三角、长三角城市群发展和京津冀协同发展。但是，目前我国规划立法对象仅限于特定行政区划内部，同一个省地市间的联合，比如长株潭、西咸、乌昌等的一体化建设，尚有省域城镇体系规划可作依据，但区域间的规划却无法可依，造成规划混乱、地方保护主义泛滥、府际协调困难，使经济建设与土地利用之间的矛盾突出，城市基础设施对城镇整体布局和长远发展的先导作用难以有效发挥。[8]

四是高速城镇化带来了环境污染，但现行环保法律无法有效防止城市污染向农村转移。在快速城镇化过程中，由于常住人口和流动人口、能源消费、机动车使用、城市建设快速增长，大量污染物排放，付出了沉重的资源环境代价。近15年来，在能耗方面，我国城镇化率每增加1个百分点平均需多消耗能源4940万吨标煤，其中包括煤炭、石油、天然气等；在工业制成品方面，我国城镇化每增加1个百分点平均需多消耗钢材645万吨，水泥2190万吨，而且工业三废的排放量日益增多。与此同时，我国在防止城市污染向农村转移方面却存在立法滞后、执法受制于地方、司法救济难的困境，难以有效地阻止这类事件的发生。

五是在政绩焦虑、利益冲动和形式主义驱使下，许多城镇的高楼林立往往是以割断文脉和弃置乡愁为代价的，尚没有全国性的法律法规对在城镇化进程中如何保护和传承传统文化从立法层面进行刚性约束和规范性指导，地方性法规也不多。一些地方政府不加区别地搞拆旧建新、拆毁重建、“全面改造”等破坏性开发，使大批古旧建筑、历史街区、人文景观、名人故居等毁于一旦；拆掉真文物、建造假古董的现象屡有发生，原有的城市风貌、文化遗存、地方风情的完整性、真实性不复存在。[9]