三调联动工作调研报告（2）

二、三调联动的基本工作机制

在实际工作中，三调联动主要有四种实现途径即一个互动衔接机制和三个主导联动机制。

（一）三种调解制度的相互衔接机制。（1）人民法院在案件受理审理时，向当事人宣传人民调解的优势，告知诉讼风险，将一些未经人民调解组织调解，案情简单、争议不大，双方当事人均在同一个辖区的民事纠纷，在征得当事人同意后，告知当事人选择所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。经调解双方当事人达成协议的，可以向人民法院申请撤诉。如双方达不成协议，则恢复诉讼。（2）行政机关（信访部门）在受理处理纠纷时，对一些适宜人民调解组织调解的案件，引导当事人选择所在地（居住地）或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。如双方达不成协议，则进入行政程序处理。（3）人民调解委员会在受理处理纠纷时，经调解未能达成协议，对适宜行政程序处理的案件，引导当事人申请行政调解；对适宜诉讼处理的案件，引导当事人进入诉讼程序。

（二）人民调解主导三调联动化解民间纠纷。人民调解委员会在调解民间纠纷时，邀请法官、律师和干部参加，通过群众说事、律师（法律工作者）说理、干部专家解读政策、调解员细说社情民意、法官模拟释法断案等环节，宣传政策法律，弘扬社会公德，引导当事人转变思想，沟通缩小诉求差距，将法与情融合在调解过程中实现有机统一，在平等自愿的基础上，自主达成协议，实现问题解决，彼此理解，心顺气顺。人民调解组织遍布城乡，人民调解员大多是村（居）民委员会的干部或者当地有影响的杰出人士，生活在群众之中，非常了解社情民意。当事人在人民调解组织的主持下，就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理，能降低纠纷解决的成本，减轻人民群众和国家司法的负担，因而最受群众的欢迎。

（三）行政调解主导三调联动化解信访纠纷。行政机关（信访部门）在受理处理走访（信访）纠纷时，邀请法官、律师和人民调解员参加，通过群众说事、律师（法律工作者）说理、干部解读政策、调解员细说社情民意、法官模拟释法断案等环节，以行政管理权威性，影响纠纷当事人产生敬畏心理，以综合运用的惠民政策和救助帮助上的优待，宣传政策法律，弘扬社会公德，引导当事人转变思想，促进双方达成协议，定纷止争。行政（执法）部门是社会治理工作的主体。管理与被管的矛盾是社会的主要矛盾，有效治理社会必须有效化解矛盾。通过行政调解定纷止争，是落实协商民主，发挥人民主体地位的最佳社会治理方式。所以三调联动工作是行政（执法）部门解难题、办实事，密切联系群众的主要社会职责。

（四）司法调解主导三调联动化解诉讼纠纷。人民法院在受理审理诉讼纠纷时，邀请干部、律师和人民调解员参加，通过群众说事、律师（法律工作者）说理、干部解读政策、调解员细说社情民意、法官释法断案等环节，以证据认定权、定罪刑罚权和赔偿决定权的权威影响，引导当事人转变思想，促进双方达成协议，定纷止争。经法官调解达成的调解协议，在调解书送达双方当事人后，即产生与生效判决同等的法律效力，产生终结诉讼的法律后果。

三、三调联动的基层实践

人民调解、行政调解和司法调解的衔接联动，在基层有着丰富的工作实践和便捷灵活的务实做法。

人民调解与司法调解的衔接联动，务实做法主要有诉前引导、诉中调解和人民调解协议司法确认三种。

1、诉前引导进入人民调解。主要是三种做法：（1）基层人民法院及其派出法庭在立案接待时，主动向当事人宣传人民调解的优势及特点，告知诉讼风险，将一些未经人民调解组织调解、案情简单、争议不大，特别是双方当事人均在同一个辖区的民事纠纷，在征得当事人同意后暂缓立案，由人民调解组织介入先行调解。具体做法包括：由人民法院向当事人发放人民调解告知书，引导当事人到司法所或镇村（街道）人民调解委员会申请调解。调解不成的，人民法院恢复诉讼。这种做法的优势在于，不必因专设联动机构而投入专职人员、办公机构及相应的经费，不足之处在于缺少专门的经办人或联络员，需要派出法庭与司法所及其人民调解组织建立起良好的沟通。（2）县区司法局协助基层人民法院，在法院内部（或附近）设立人民调解工作室，配备专职调解人员和办公机构。目前10县区都建立了“诉前人民调解工作室”。其具体做法是，当事人到法院起诉，符合委托调解条件的，立案庭告知并建议当事人首先选择人民调解。当事人同意接受人民调解的，立案庭将案件转移至“诉前人民调解工作室”，由相应调解人员负责调解，或者负责转至纠纷所在镇村（街道）的调委会调解。其优点除了联动更深入、渠道更畅通之外，也使当事人可以更方便地选择调解方式。但不足之处在于需要专职调解人员的参与和相应的投入。由于调解工作经费欠缺，“诉前人民调解工作室”调解员主要选聘法院工作人员兼任以减少费用，使当事人容易把诉前人民调解混淆为司法调解。（3）在审查起诉阶段，检察机关对于轻微刑事案件和未成年人刑事案件，基本事实清楚、基本证据确实、充分，犯罪嫌疑人、被告人有悔罪表现，认为可以委托人民调解的，且当事人愿意调解或刑事和解的，将案件委托给相关镇村（街道）的人民调解委员会进行调解。

2、诉中调解对接。主要是三种做法：（1）诉中委托人民调解。对于民事案件，人民法院在立案后庭审前，或案件审理中，将部分有可能通过人民调解委员会调解的纠纷，在征得当事人的同意后，将案件委托辖区内的调委会、或者驻法院“诉前人民调解工作室”进行调解。经调解，双方当事人达成协议的，当事人可以选择由人民法院出具调解书，也可以撤诉，由人民调解组织出具调解协议书。对于轻微刑事诉讼案件的委托调解，人民法院建议检察机关将案件委托相关调解组织调解。这种方式有助于减轻人民法院的工作压力，实际上也能最大限度地为当事人争取到最大限度的利益。（2）吸收人民调解员参与诉讼调解。对于一般的民事纠纷，人民法院酌情邀请人民调解员参与诉讼调解，具有专业身份的人民调解员可介入特殊、疑难、复杂案件的调解，发挥调解员扎根群众、熟悉社情民意的优势，协助人民法院提高诉讼调解效率。（3）执行调解。对于那些经人民法院判决的案件，在判决执行过程中遇到阻力时，可商请人民调解组织参与执行调解。人民调解员大多是村（居）有威望人士，生活在群众之中，非常了解社情民意，由他们出面做思想工作，当事人更易于接受。

3、人民调解协议的司法确认。主要是指人民法院遵循“法律不禁止即为合法”的原则，对人民调解协议进行合法性审查确认，经司法确认的人民调解协议书，具有与法院判决书同等法律效力。

人民调解与行政调解的衔接联动，主要有邀请调解、委托调解、移送调解和联合调解四种。

1、邀请调解。对于可以并且需要人民调解组织参与调解的与行政管理相关的民事纠纷，有关职能部门发出邀请函，邀请当地人民调解组织指派人民调解员参与行政调解活动。经调解达成协议的，出具行政调解协议书。对于人民调解组织已经受理的重大或者社会影响广泛的民事纠纷，有关人民调解组织认为有必要的，邀请行政调解机构联合进行调解。经调解达成协议的，出具人民调解协议书。

2、委托调解。对于可以由人民调解组织调解的与行政管理有关的某些民事纠纷，行政机关与所在地基层人民调解组织协商，建立委托调解机制。在双方当事人自愿的前提下，征得人民调解组织同意后，出具委托调解函，由双方当事人持函申请人民调解。人民调解组织收到委托函和双方当事人申请后，依法调解。调解不成的转由行政机关继续处理。

3、移送调解。在行政调解过程中，对于适合进行人民调解的民事纠纷，当事人对进行行政调解有异议，并且双方自愿要求人民调解的，行政机关引导双方当事人向人民调解组织申请调解。经人民调解组织调解达成协议的，出具人民调解协议书，并告知行政机关。双方当事人中若有一方不同意进行人民调解的，继续由行政机关处理。

4、联合调解。（1）对于重大的行政争议或者社会影响广泛的民事纠纷，行政机关认为有必要与人民调解组织联合进行调解的，向当地人民调解委员会发出邀请函，邀请人民调解员联合进行调解。经调解达成协议的，视具体情况出具行政调解协议书或人民调解协议书。（2）由行业行政主管部门（协会）主导设立行业性、专业性调委会，提供相应的办公条件、人员和经费保障，实现人民调解与行政调解的无缝对接。（3）建立区域人民调解委员会。宁陕、平利、紫阳、岚皋4县和安康高新区还已经建立起区域人民调解委员会，成为人民调解与行政调解的衔接平台。