三调联动工作调研报告（3）

四、三调联动工作困局

三调联动工作从2011年开始探索推进，为有效化解社会矛盾发挥了重要作用。但随着联动程度的不断深入，实际操作层面上的工作困局日益凸显。

（一）现实需要与立法滞后的困局。（1）2014年2月24日李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上讲话时强调，对市场主体是“法无禁止即可为”，对政府则是“法无授权不可为，法定职责必须为！”三调联动工作尚无专门法律，工作依然停留在号召探索创新层面，现有的行政机关“法无授权不可为”，致使联动工作职责无法落实到法定部门承担。（2）新《预算法》第35条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。第57条规定：各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。依法限制了各部门对探索创新的财力支持，使三调联动工作经费难以落实。（3）国务院令第486号令《地方各级人民政府机构设置与编制管理条例》第10条规定：地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。第11条规定：地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。第12条规定：县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。这些法规更限制了处于创新阶段的三调联动机构的设立。

（二）人民调解的群众需求与提供能力的困局。《人民调解法》第6条规定：县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。安康的10个县区，9个是国家贫困县，1个是省级贫困县。300万人口中100万是贫困群众。政府运转主要靠中省转移支付…在这样的现实情况下，大量的社会矛盾群众无力诉讼化解，期盼调解解决。而地方政府又无力保障调解工作所需经费，严重影响日常工作。以2014年人民调解矛盾纠纷16000件，按每件3人600元调解工作出勤补助计算，人民调解员出勤补助就需要960万元；以每人每年800元培训费计算，全市13306名调解员的培训费需要1065万元；仅此两项支出就达2025万元，而实际到位的人民调解经费仅60万元。大量的调解工作主要靠调解员无私奉献完成，调解工作越来越难以组织。

（三）群众期盼解决问题与惠民政策难以整合的困局。三调联动化解矛盾纠纷，核心是解决问题，维护群众合法权益。从现实层面上看，解决问题维护群众合法权益的基本路径只有三条即有过错承担赔偿、受益人承担补偿和无力赔（补）偿时惠民政策帮（救）助。《侵权责任法》规定的“有过错承担赔偿”“受益人承担补偿”，在无力赔（补）偿时，只能交由地方党委政府通过多项惠民政策给予帮（救）助。然而惠民政策散布各个不同的部门，而要彻底解决群众实际问题又需要多项政策组合。比如一位48岁的中年男子生活困难---工作收入低，看病怕花钱，有病常请假，因此被工作单位辞退而下岗失业，妻子和他离了婚，一个孩子正上大学，需要较大的学费……无奈而信访。像这样的多重叠加问题，就不能简单的以解决生活困难为由，交给某个单位救助。而应该多项惠民政策组合，帮其彻底解决问题：运用低保制度解决生活困难；运用医疗保险制度解决看病困难；运用助学金制度解决孩子上学学费问题；运用下岗再就业制度解决失业问题。在实际操作层面上，要同时落实五项惠民政策，不是一个下岗职工自己能办到的，也不是某一个部门可以牵头协调落实的，惠民政策经常难以整合运用，从而严重影响了三调联动功能优势的发挥。

五、三调联动工作现状

2010年市委政法委综治办安综治办发[2010]9号文件引发了《关于建立人民调解、司法调解、行政调解衔接联动机制的实施意见》；2011年市委政法委综治办安综治办发[2010]9号文件引发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的实施意见》，三调联动在全市不断深入推进。

从人民调解工作角度看， 2014年三调联动机制中，人民调解受理矛盾纠纷16891件，涉及当事人37655人，调解成功16326件，调解成功率97%……人民调解组织受理委托移送案件324件，其中法院委托移送案件26件，公安机关委托移送案件45件，信访部门委托移送案件167件，其他部门委托移送案件86件。

人民调解组织在镇（办事处）、村居（社区）实现全覆盖。全市已建立43个行业性、专业性人民调解委员会，建成企事业单位建立人民调解委员会30个，在10县区人民法院建立了“诉前人民调解工作室”。宁陕、平利、紫阳、岚皋4县和安康高新区建立了县区域人民调解委员会，成为人民调解与行政调解、司法调解的联系平台，成为县域重大疑难矛盾纠纷化解工作的重要力量。在市级层面，2013年9月成立了医疗纠纷人民调解委员会，2015年6月成立了安康财险事故纠纷人民调解委员会。

全市人民调解员已达13307名，70%以上的村人民调解委员会、80%以上的社区人民调解委员会达到了“五有”、“六落实”、“六统一”要求，镇（街道）人民调解委员会和行业性、专业性人民调解委员会基本实现规范化。

改进三调联动工作建议

改革进入攻坚阶段，发展步入关键时期，社会问题累积叠加，维稳维权形势日益严峻。迫切需要破解工作困局，构建与时俱进的三调联动机制，尽力实现又好又快的化解矛盾纠纷，推进社会和谐稳定发展。

（一）加快调解工作立法。处理好改革创新与法治的关系，做到改革创新决策与立法决策相衔接、相统一。改革创新要于法有据，不能随意突破法律红线，破坏国家法治；立法要适应改革发展需要，不能成为改革创新的“绊马索”。建议按照四中全会做出的“党领导人民立法”的规定，提请中省制定《行政调解法》和《三调联动实施条例（办法）》，破解现实工作需要与立法滞后的困局。

（二）明确行政调解工作机构和职责。从操作层面看，地方政府部门中行政机关众多，行政机关设立人民调解委员会违反《人民调解法》，每一个行政机关都设立行政调解机构，会造成机构重复和资源浪费；而没有一个行政调解组织又会严重影响群众通过行政调解解决问题。因此建议借鉴“劳动仲裁委员会”模式，建立“行政调解委员会”。明确由行政调解委员会主导三调联动，整合惠民政策为群众办实事，化解信访纠纷的职责，破解惠民政策难以整合的困局。

（三）依法建全基层人民调解工作体系。遵照《人民调解法》规定，按照陕西省司法厅（2015）11号文件部署，在巩固村居人民调解委员会的基层上，在各县区建立人民调解协会和区域人民调解委员会。各级律师协会要摘优遴选不少于6人的资深律师、各级行政机关要摘优遴选不少于3人的政策专家、各级人民法（检）院要摘优遴选不少于6人的法官，应人民调解委员会的邀请，承担调解工作中的说理、说策（政策）和释法工作。各单位对摘优遴选的专家，登记造表，报同级司法局汇总，印发给各调委会。

（四）强化对调解工作的经费保障。三调联动机制中，司法调解和行政调解都有部门法定预算保障，只有人民调解无经费来源，要靠地方政府给予保障支持，而地方政府财力保障能力又很弱，因此建议中省借鉴陕财政字（2015）4号文件即《法律援助工作经费预算与支出管理办法》，制定《人民调解工作经费预算与支出管理办法》，明确调解员出勤（误工）补贴、误餐补助、交通费、住宿费、电话费、档案费、办公费等支出标准。并将人民调解纳入各级政府购买服务项目。省级财政将人民调解经费和法律援助经费一样，纳入民生八大工程预算，对市县区直补。多途径倾斜支持，化解基层经费短缺的困局。

总之，三调联动推行四年来，在探索中发现问题，在解决问题中丰富实践，在丰富实践中逐步规范，已基本形成一套务实便捷的工作机制，只要及时破解工作困局，必能日益发挥出应有的作用。