不能偏离“省直管县”的改革目标（2）

“省直管县”后县的行政级别应提升吗？

一般认为，“省直管县”后，干部人事制度方面通过低职高配作为激励机制，使县级领导干部安于在县里工作，是有积极意义的。此外，“省直管县”后，作为直接隶属于省级政府的下级行政单位，县级政府适度增加县级人员编制，解决权力下放后县级政府事务增多、责任加大而人员编制不足问题的观点，本身也有一定道理。上述认识是与“以级别定职权”的地方政府权力资源配置体制有关的。受“职责同构”因素的影响，中国纵向间各级政府的权力大小基本上是按照行政级别的大小配置，即行政级别相同，享有的权力范围也大致相同。在这种情况下，如果一个地方政府不具备与其经济发展实力相对应的行政等级，就无法配置到与其经济发展程度相匹配的行政决策权力。由此，在各地“省直管县”改革中，县级政府一旦获得了“省直管”的身份，往往就会积极谋求与其身份相符的行政级别，并追求与地级市政府大体相当的政府体量。

但是，在“省直管县”改革实践中，县级政府一味向地级市标准“看齐”，片面追求行政级别的提高和机构规模的扩大，客观上可能增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀，冲击既有的机构改革成果。

“省直管县”改革必须调整行政区划吗？

随着“省直管县”改革日益向纵深推进，省级政府管理幅度过大被视为改革继续前行的重要障碍之一。很多学者认为，“省直管县”后，省级政府需要直接面对数量众多的市县政府，必然增加省级政府在市县关系协调和市县权力监管方面的压力。对此，理论界和实务界普遍寄希望于通过“缩省”、“并县”以及“缩省+并县”等行政区划调整手段来解决上述问题。“推行‘省直管县’改革必须调整行政区划”成为一些学者的共识，更有学者提出了省级区划调整的具体目标，如“根据管理学中的层级与幅度理论和典型市场经济国家的普遍经验，我国可以设置50个左右的省级行政建置，在划小省区的同时，可以对规模较小的县进行合并”。诚然，适度的“缩省”或“并县”确实在一定程度上有助于减轻省级政府管理压力，为改革的顺利推进扫清障碍。但是，无论是“缩省”还是“并县”，实际上都是以增加其他层级政府管理幅度为代价的，并没有从根本上解决问题。而且，从政治稳定的角度来说，有些特定区域行政区划的政治意义要远远大于其在管理层面上的意义。

“省直管县”应设定一个改革时间表吗？

2009年6月发布的《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了财政“省直管县”改革的时间表。然而实际效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省区没有按时完成财政“省直管县”的改革目标。历史经验也表明，搞一刀切的改革很少能够成功，即使成功也要大打折扣。中国地域广阔，地区差异很大，试图通过确定统一的时间表推动“省直管县”改革，既不现实也缺乏操作的基础。20世纪80年代启动的“市管县”体制改革，就是一个负面例证。

因此，“省直管县”体制只有在具备基础和条件的地方推行，才能取得预期的改革效果。如果不顾现实条件，盲目推进改革，其结果只能是事与愿违，甚至可能重现“市管县”体制改革的弊端，使“省直管县”体制很快沦为下一次被改革的对象。

（作者为天津商业大学公共管理学院教授）