李晓安：解读《国家安全法》 树立总体国家安全观（3）

四、《国家安全法》在非传统国家安全领域的制度规定

（一）经济安全

在早期的国家安全观中，各国更多的是强调军事安全和政治安全，并没有涉及到经济安全。但是随着冷战结束和世界经济的快速发展，经济安全逐渐受到各国的重视，成为国家安全的基础。国家经济安全在国家安全体系当中处于基础的地位，经济利益、经济安全对任何一个国家的战略都起着引导性的作用。无论是发达国家还是发展中国家，其国家安全战略的前提都是拓展与维护国家经济利益，因而国家安全战略要以经济安全为基本的核心内容。

国家经济安全即国家安全的经济化，通常指一个国家的经济生存和发展所面临的国内国际环境，参加国际经济竞争的能力及其带来的相应的国际政治地位和影响力。其最为根本的经济利益不受伤害，即一国经济在整体上主权独立、基础稳固、健康运行、稳健增长、持续发展。国家经济安全主要包括金融安全、产业与贸易安全、战略资源安全以及经济信息安全等方面。

美国政府及理论家认为：美国的国家经济安全就是国家的经济利益要有足够的安全保证；美国的国家经济发展不受外来的威胁；经济安全本质上是“经济适应变化的能力”，是国家经济体系的国际竞争力。从霸权国家的地位出发，美国的政治家和学者认为，经济安全是美国在世界上霸权地位的保证和体现。

日本政府对于国家经济安全的看法是：由于日本既无资源也无能源，两者同时依靠国际市场。因此，日本要通过保证海外资源、能源的稳定供给和国际市场的开放，来维护本国的经济安全。

俄罗斯的经济学家、战略家往往把社会安全与经济安全紧密结合在一起，认为“经济安全是国民经济的一种状态。在这种状态下，能够保障社会快速发展，保持经济和社会稳定，有抵御内部和外部不良因素的强大国防能力。”俄罗斯学者认为，保证国家安全首先要保证国家的经济安全，对于俄罗斯而言，经济安全首先要保证国家经济的正常运行。由于俄罗斯学者对国家安全的定义是出于转型国家的特殊感受，所以对我国具有更重要的借鉴意义。

我国学者对于国家经济安全比较一致的定义是：国家经济安全是指一个国家的整体经济的竞争能力；一个国家经济整体抵御外部各种侵袭、干扰、危机，稳定发展的能力；一个国家经济得以存在，并且不断发展的国内、国际环境。

与国家经济安全相对应的是国家经济利益。但是，能够提到国家经济安全层面上来认识，并且由政府制定公共政策，甚至采取强硬手段予以支持的，只能是国家经济利益体系当中的重大国家经济利益。这些重大经济利益关系到整个国家、整个民众的生存与发展，甚至关系到国家兴衰。因此只有涉及整个国家全体民众的生存与发展，甚至关系到国家兴衰的重大的经济利益受到侵袭、破坏之时，才能够做出“已经危及国家经济安全”的判断。

具体来说经济安全应该集中在以下几个方面：

一是国家经济主权保持独立。经济主权不仅表现在领土的管辖与治理上，而且在全球化下更主要体现主权国家对国内经济事务的自主决策。独立自主决策是国家经济安全的关键。

二是自然环境能够得到合理保护，正常的资源需求得到稳定供给，经济发展所依赖的市场得到有效保障。

三是国家内部社会矛盾缓和，政治安定，经济基础稳定与持续增长。

四是社会总供求大致平衡，经济结构协调合理，支柱产业的国际竞争力不断增强。

五是国际经济政治秩序相对有利，不存在对国家政治经济构成直接威胁，经济发展的进程能够经受国际经济动荡的冲击。

六是企业的国际竞争力。

七是政府的宏观调控与治理能力。

第一个是关于产业与贸易安全。我国《国安法》第十九条规定：国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益行为。

我们说产业与贸易安全是国家经济安全的重要组成部分。随着改革开放战略的实施，我国在吸引外资和对外贸易方面取得了可喜的成就。与此同时，我国的产业与贸易安全也面临着外部冲击不断加大的风险。

首先，外商直接投资对我国产业发展带来了一定的冲击。因为从产业结构上看，外商投资一般重工业、轻农业和基础设施建设；重规模小、风险小的一般加工业、轻精加工业；重劳动密集型产业、轻资本和技术密集型产业。随着外资规模的不断增加，这种产业投资结构必定对我国产业的整体发展带来较大的冲击。其次，由于国家对于外资的种种优惠政策，加上外资企业自身的优势，我国部分产品的国内市场已经被外资企业控制，而且这种趋势还在进一步扩大。比如说洗涤用品、饮料、程控交换机、家电、轿车等市场，外资占据一半以上。这样大量的外资进入并控制了相关市场，对我国的民族产业发展形成了强大的挤压，并威胁到我国国家安全。

另一方面，我国较高的外贸依存度降低了我国经济抵御外部风险的能力。随着中国经济的增长，我国对外贸易的依存度也不断增加。2005年，我国的外贸依存度已高达80%。2006年我国的外贸依存度开始降低为65%，而同期美国外贸依存度仅为21.8%，法国为46%，日本为27.4%，俄罗斯为36.4%。2012年我国的外贸依存度仍然高达47%。由此可见，我国的外贸依存度与其他发达国家相比，明显是偏高的。而且这样较高的外贸依存度在很大程度上降低了我国经济抵御外部风险的能力。

2008年金融危机之后，美国转变了它的经济发展战略，先后出台《重振美国制造业框架》、《清洁能源与安全法案》、《先进制造业伙伴计划》、《先进制造业国家战略计划》。2012年，美国更提出了国家制造创新网络计划，瞄准高端制造业，以促进美国创新布局在全球竞争力。因此，从各国经验来说，制定符合国情的外资规制政策，加强对安全产业的监管，都是非常必要的。如果能够很好地利用外资，就能够取到很好的效果，但是如果不注重外资的快速增长和外资并购节奏的加快，那么会对我国的产业安全构成很大的威胁。因此加强产业安全的建设，制定《外商投资产业指导目录》是极为必要的。

第二个是关于金融安全。《国安法》第二十条规定：国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击。

金融安全是经济安全的核心。然而，我国的金融并不安全，甚至对经济安全构成了极大的威胁。一方面，长期以来积累的体制性矛盾使得我国金融安全存在巨大的隐患；另一方面，随着国际金融一体化和中国加入WTO，中国的金融安全面临着外部冲击的考验。

我国金融安全存在的第一个问题是金融机构违法违规活动严重、金融监管滞后。目前我国金融领域，一些金融机构为了追求高额的回报率顶风冒险，违法违规的现象时有发生，降低了金融机构的信用，而且对我国金融的健康发展也构成了潜在的威胁。

第二，金融开放和金融全球化带来的外部冲击。加入WTO之后，虽然有利于我们借鉴国际金融机构先进的管理、技术、经验等，促进我国金融改革和发展，但是随着金融市场的逐步开放，在一定程度上也会对我国金融业造成沉重的压力。国内金融机构在服务质量、工作效率、经营能力、技术条件等方面都难以与发达国家实力雄厚的金融巨头竞争。这就意味着一旦这些外资机构进入人民币业务，国内银行及其他金融机构将面临大量客户流失，甚至危及国内金融机构生存的危险。

第三，国际游资对我国金融机构的安全构成潜在的威胁。国际投资基本没有固定的投资领域，为追逐高额利润在各个市场之间进行短期的游荡，这样对我国国家经济和金融安全造成了潜在的危险。

我们应该知道，2015年6、7月中国A股行情既惊心动魄又颇为悲壮。在大跌中，周均2000万户就地卧倒。6月中，A股短期调整1000点，上证指数暴跌28.64%，50万至500万账户减少212973户，500万元以上的帐户减少了29114户。3.9万亿美元市值蒸发，超过1400家公司停牌，可以说是股灾。

原因是我国法律对影子银行、小额贷款公司、典当行、信用担保公司、网络借款平台、网上小额集资、网上点对点借贷等非国有金融企业信用风险规制落后，企业自身信用管理能力低，企业外部监管不力。

对于这次股灾，国家出手维稳，防范系统性风险，恢复市场信心。因为只有保障股市稳定、金融安全，国家经济才安全，这一点极为重要。

第三个问题是能源安全。《国安法》第二十一条规定：国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需要的资源能源等持续、可靠和有效供给。

国家能源安全概念的提出源自西方发达国家的石油危机。20世纪70年代世界范围内的两次石油危机，使得发达国家的经济遭受重创。为了防止和减轻可能再次发生能源短缺的危险，西方发达国家纷纷制定能源战略。“9·11事件”之后，能源储备、运输设施成为能源安全的又一个战略议题。 战略资源安全，形势极为严峻。改革开放之后，我国取得了举世瞩目的成就，但是这种粗放式的经济增长却是以消耗大量的能源资源作为代价的。在中国经济迅速发展的十年中，也就是1990年到2001年，中国石油消费增长了100%，锌消费增长311%，天然气消费增长92%，钢材消费增长143%，铜消费增长189%，铝消费增长380%，10种有色金属消费增长276%。自上世纪90年代以来，中国能源消费总量超过生产总量，能源供需矛盾不断加剧。为了弥补国内能源供给不足的缺口，必须依靠国外进口，从而使得能源对外的依存度逐渐提高。到了2010年，我国的石油、铁矿石、铜和铝的对外依存度将分别达到57%、57%、70%和80%。那也就是说，一旦国际市场能源发生波动，必然会对我国国内经济发展造成强大的冲击，从而影响国家的经济安全。

当今国际社会认为国家能源安全指的是一种状态，即一国消费者或政府认为该国的能源资源供应以及对能源资源的使用能够保障当前及可预见未来的国家自身发展的需要和参与国际竞争的需要，从而保障国家利益不受伤害以致威胁国家的生存和发展。

资源能源合理利用、保护、发展，资源是基础。国际社会多次战争实际上都是因资源而起。我国的资源并不丰富，而前些年的发展走的都是低端路线，是以资源为代价进行发展，资源浪费、消耗都非常大。如何合理利用资源是一个重要的问题，因此管控战略资源开发、储备、运输，全面提升应急保障能力，是保障国家安全的一个重大问题，不容忽视。