回望“十二五”，中国的战略性转换与评估（3）

规划功能完善：整合各个重大规划，创新区域性战略规划、专项规划

中国经济自20世纪70年代末开启改革开放以来，选择的发展道路是与其他国家有所不同的。其中一个重要的不同就是尽管建立了市场经济体制，但是依然保留和改进了在计划经济体制下建立起来的中期计划管理做法，这与其他原来实行计划经济体制国家在转型之后纷纷放弃中期计划管理方式明显不同。并且，这个中期计划（“十一五”更名为规划）连续实施了六个周期之后，一举将中国经济发展到世界经济排名第二的水平，这个巨大成果是谁也无法否认的。改革开放30年，计划管理改革始终没有停止，各种试验不断推出，最终形成了比较可行的计划管理体系和方式，中国的计划管理性质也由此发生与计划经济体制条件下不同的特点，“十二五”规划在探索计划管理体系和方式上也有一些新的突破和尝试。

其一，“多规合一”的改革。由于部门管理分工，致使我国的一些重大规划编制工作背靠背的进行，而且各个重大规划的时间期限和编制周期也不统一，加上其他越来越多的专项规划，规划编制工作越来越频繁，导致重复性编制和规划之间相互扯皮越来越多，规划成本越来越大。那么，从“十二五”开始，我国在部分地区开始探索将多个规划整合在一起编制。虽然这项改革还没有完全结束，但是改革方向是值得肯定的。

其二，区域性战略与规划的创新。由于地方规划编制是按照行政管辖范围进行的，因此各地行政主管部门编制出来和大力推行的地方规划具有行政分割和地方利益保护的负面趋向。这是不利于建立统一的市场体系的改革方向。在“十二五”期间，从中央层面对此进行了协调和改革，如长江经济带发展规划横跨沿江流域包括支流11个省市，统一按照中央部署规划，避免各个省市各自为政谋发展。再如京津冀协同发展规划，打破三个省市行政界限，按照区内合理分工和优势互补原则进行定位，打造世界最大和最具活力的首都经济圈，不单单是化解北京市“大城市病”问题，更是形成三个省市经济一体化的发展格局。此外，在“十二五”期间还陆续出台了20多个区域性发展规划。这些规划的共同特点是不以行政划界，而是以区域经济内在联系和整体发展为出发点，打造具有特色的功能区。在目前行政管辖权不变的前提下，成立跨区域协调小组，是推行区域规划的合理做法。

其三，把专项规划作为实现综合规划的抓手。“十二五”规划制定之初，有关国民经济结构调整的问题虽然列入文件，但是如何贯彻文件精神需要有力抓手。经济结构问题始终困扰中国经济前行，而且老问题刚刚解决，新的问题又不断涌现。在上一个规划周期即“十一五”规划期间，为应对国际金融危机，我国前后出台了两个产业结构调整规划，前一个为“十大传统产业振兴”规划，后一个为“七大战略性新兴产业发展”规划。这些规划延续到“十二五”期间，需要作进一步的补充和调整。因此在规划期间，中央有针对性地出台了若干个专项规划，其中最具有影响力的是刚刚出台的《中国制造2025》规划。这项专项规划在整合了此前推出的各项相关规划的基础上，进一步明确提出了中国产业结构升级的目标和步骤。所有这些细分行业和领域的专项规划，对实施“十二五”总体规划提出的目标和任务起到了具体化和可操作的作用。