地方债治理的短期与中长期之策

地方债风险总体可控，但也不能听之任之

解决地方债问题，首先要有最基本的数据。审计署的两次审计，为地方债问题的解决提供了最基本的数据。但是，即使是审计署2013年12月30日的审计结果公告，截止日期也只是2013年6月底，之后的数据仍然缺失。财政部要求地方在2015年1月5日之前上报债务汇总数据。由于对债务口径认识的不同，这一债务数至今仍未见正式公布。财政部部长楼继伟在2015年博鳌论坛上指出，中国的债务负担率约为40%，低于国际警戒线。①按此倒推，中国的地方债约为16万亿元左右，“中国地方债总体可控，局部存在风险”的判断是能够成立的。现在的关键在于防范局部风险演变成全局风险。

哪些债务属于地方债？现在的有关判断依据过分强调项目现金流，只要有现金流，哪怕是公益性项目的负债，都可能不被列入地方债的范围。因此，问题的解决首先要建立在对地方债认定标准科学选择的基础之上。地方债的形成是地方政府收不抵支的产物。原预算法明确地方政府不能举债，只有国务院批准的除外。这样，大量地方债都是在没有得到国务院批准，而以企业债、公司债等各种各样名义存在的。这些债务并不等同于地方政府直接债务（地方债）。也正因为如此，“地方政府性债务”这一用于概括当下与地方政府关系密切债务的有中国特色的名词才会出现。

解决地方债问题，要通过恰当的认定标准，把“地方政府性债务”转化为“地方债”。地方债是基于企业（公司、项目）的。能否归为地方债，认定标准首先是项目是否为公益性项目，是否承担的是政府职能。如果是，那么无论项目是否有现金流，都应该列为地方债。这种判断标准从债务项目的性质出发，符合地方债界定原则要求。不是公益性项目，无论如何都不能列入地方债的范畴。至于负债企业（公司、项目等）不能偿还债务，应该走公司破产清算程序，相关社会问题需要政府解决的，政府再通过其他合理的途径予以援助。

地方债总体可控是从全国的层面来说的，这种判断不排除某些地方债务风险的可能。对于特定地区来说，地方债危机可能首先带来这些地区的金融风险乃至危机。金融危机具有传染性特征，如不采取有效措施，就可能蔓延到其他地区甚至全国。因此，就是局部地区带有风险的地方债问题，也不能听之任之，而应该采取有效措施，将风险控制在合理的范围之内。

全国绝大部分地区地方债可控，但在偿债资金来源上，都或多或少存在问题，因此，地方债成功置换至关重要。大部分地方债用于能够带来较长时间段收益的项目，按照合理的成本分摊原则，只由当代人来承担是不合理的，适当地往后分摊成本才符合成本-收益原则。债务置换可以大幅度降低短期偿付风险。