地方立法权扩容的“喜”与“忧”（2）

能力有限。立法是一项复杂的系统性、综合性工作，对法律专业水平和社会实践能力的需求极高，立法能力能否匹配是设区的市普遍面临的一个重大现实问题。在调研中我们发现，设区的市的立法机关立法力量、立法能力不足问题普遍存在。人大法制委、人大常委会法工委，尤其是政府的法制部门，其机构设置长期较为弱化，职能发挥很不充分，人员配备不到位的问题比较严重。目前仍旧有很多地方甚至沿海发达地方的政府法制部门都存在与政府办公室合署挂牌办公现象，基层政府法制机构工作人员还有不少是兼职人员。因此，行使设区的市的地方立法权，立法能力不足显然是一个亟待解决的重要问题。

立法滥用。由于各地方对立法的功能和价值认识深浅不一，立法水平参差不齐，地方特色各异，有可能出现地方立法互相排斥抵触，甚至出现立法权过度滥用的问题。对于这一问题，首要任务是必须始终明确把握地方立法权扩容改革的“内在价值追求”，即坚持法治与改革相衔接，让改革在法治的轨道上稳步推进。赋予地方立法权的目的是为了推进地方改革始终走在法治轨道上，通过依法改革有效克减改革风险。法治可以增进改革预期，降低改革成本，维护改革过程的相对稳定性、连贯性，并以程序理性、规则理性、民主理性克减改革过程中的反复与恣意，预防和控制改革风险。当前，有些地方以改革的名义泛滥制定各种规范性文件，违法设定相对人的权利义务，将地方保护主义和部门利益制定为“红头文件”予以实施，干扰了全面依法治国的进程，扰乱了地方立法秩序。因此，要深刻理解赋权的目标是为了限权的法治思维。将地方事务通过法定方式和程序，转变为地方性法规和规章，逐步消除立法之外的“立法”灰色地带。