国家治理现代化的演进逻辑及现实路径（2）

二、顶层设计与渐进调适：国家治理现代化的演进逻辑

国家治理现代化作为一项系统而复杂的工程，它在自身的演进与发展过程中呈现双重逻辑。一方面，为了确保国家治理现代化的权威性、科学性，国家治理现代化的演进与发展遵循顶层设计逻辑。在这一逻辑的主导下，它从战略高度和整体统筹上完成远景目标、运行机制以及重点领域的宏观布局。这一宏观布局属于国家治理现代化的整体规划，它在一定时期内成为全国各族人民为实现这一目标的指导原则。另一方面，为了确保国家治理现代化的灵活性与适应性，国家治理现代化的演进与发展还必须遵循渐进调适逻辑。在这一逻辑推动下，它能够根据国家治理过程出现的新情况、新问题及时调整治理思维与手段，从而能够规避国家治理现代化过程中可能出现的风险与困境。

（一）国家治理现代化演进过程中的顶层设计逻辑

顶层设计最早应用于系统工程学领域，它通过系统论的方法，从战略和全局的角度，统筹规划工程项目的各个方面、层次、要素，最大限度地整合多方资源，以便优质、高效地完成工程项目建设的目标与任务。后来，社会科学领域也借用顶层设计这一专业名词，它表示高层管理者针对具体的工程项目，从战略的高度自上而下去设计行动方案的过程。国家治理现代化的发展同样需要通过顶层设计来进行总体规划，正是在这个意义上，顶层设计开始应用于中国的深化改革领域，成为深化改革的代名词。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中首次提出，“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性……为科学发展提供有力保障” [5] 。顶层设计总体规划与全局统筹的特殊价值，使得它成为当前中国共产党人全面推动国家治理现代化事业发展亟须遵循的逻辑。这是因为，一方面随着国家治理事业的发展，我们对其发展规律已经有了一定的认识，根据其发展规律及未来发展方向，适时进行总体规划与全局统筹，不仅是时代发展的要求，也是科学发展的要求；另一方面顶层设计战略性、长远性、统筹性、科学性的特点，能够在一定程度上避免眼前利益、局部利益的局限性，最大限度地集中全国范围的各种力量，统筹规划于国家治理现代化这盘大棋。换言之，顶层设计与国家治理现代化之间具有内在的契合性与一致性。国家治理现代化应该在自身的演进与发展过程中，遵循顶层设计的逻辑，通过对关系到国家治理现代化全局的重要性、关键性问题做出总体规划与全面统筹，提出解决的指导原则、方针与思路，能够为国家治理相关领域的具体实践提供理论启示与科学指导。

从国家治理现代化发展的实践来看，它在主体力量、重点领域以及运行机制等关键问题上进行顶层设计，并提出相应的路线图与时间表。

首先，对国家治理现代化过程中各主体力量的角色、地位与功能进行顶层设计。一是明确中国共产党作为国家治理现代化领导者、组织者的地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。只有把中国共产党纳入国家治理体系中最核心的位置，才能够确保国家治理现代化建设的正确方向；同时发挥中国共产党的领导优势、组织优势，最大限度地调动全社会的资源、力量为推进国家治理现代化发展服务。二是规范政府在国家治理现代化中的主导作用。政府在国家治理现代化过程中承担“元治理”的角色与功能。基于此，国家治理现代化的顶层设计，提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府” [6] 来规范政府在国家治理现代化中的主导作用。三是重塑市场在国家治理现代化中的地位与作用。国家治理现代化的顶层设计，不仅承认市场作为国家治理主体的重要地位，而且还对其地位与作用进行了重塑与优化。在国家治理体系的范畴内，市场在资源配置相关领域处于决定性地位，这是对市场地位与作用认识的进一步重塑。推进国家治理现代化，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。在这个过程中，国家治理现代化的顶层设计，还必须通过深化经济体制改革、完善基本经济制度、优化现代市场体系，来优化市场在资源配置领域的运行机制。四是激发社会组织在国家治理现代化中的活力与作用。国家治理现代化的顶层设计立足于创新社会治理体制，在改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制以及健全公共安全体系等方面进行总体规划与科学统筹。特别值得一提的是，国家治理现代化的顶层设计在涉及健全公共安全体系规划方面，设立了国家安全委员会。这对于完善国家安全体制和国家安全战略，确保人民安居乐业和社会安定有序具有深远的意义与价值。

其次，对国家治理现代化过程中重点领域的范畴与项目进行顶层设计。国家治理现代化建设，涵盖五个重点领域的范畴与项目，即经济建设现代化、政治建设现代化、文化建设现代化、社会建设现代化以及生态文明建设现代化“五位一体”的总布局。国家治理通过对这五个重点领域的关键环节、主要内容以及发展目标进行科学的顶层设计，目的是在重点领域的建设上取得治理新突破，以引领和带动其他领域的治理进展，最终形成各个领域事业协同发展的良好格局（表 1 ）。

最后，对国家治理现代化过程中的运行机制进行顶层设计。所谓国家治理现代化过程中的运行机制，涵盖两个重要方面：一是国家治理这项系统工程由哪些部分组成，二是如何推动国家治理这项系统工程的建设。对国家治理现代化过程中的运行机制进行顶层设计需要针对这两个重要方面进行总体规划与全局统筹。就国家治理这项系统工程的组成而言，国家治理涵盖国家治理体系与国家治理能力两个方面。国家治理体系的顶层设计，涉及中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力的顶层设计涵盖国家政权的所有者、管理者和利益相关者运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。 [7] 就如何推动国家治理这项系统工程的建设而言，过去我们习惯用经济手段、行政手段来治理国家，这是传统国家治理的主要方式。与传统国家治理的主要方式不同，现代国家治理一方面注重治理方法的复合性，另一方面注重治理方式的现代性。推动国家治理的现代化应该综合运用各种方法，更加注重运用民主手段与法治手段来健全国家治理的运行机制。党的十八届三中、四中全会分别对国家治理的民主化、法治化进行了全面的顶层设计，从而形成具有中国特色、符合国家治理现代化发展趋向的运行机制，这是推动国家治理现代化进程的重要基石。