如何更好地利用大数据进行国家治理？（5）

四、政府大数据开发利用的现状、问题和对策

政府在开发利用大数据方面具有独特的优势：作为数据拥有者，政府掌握的数据更多更广;作为数据提供者，政府可以向社会免费开放数据，还可以通过税收减免、资金补贴等方式调动社会各界参与数据的开发利用;作为数据的利用者，电子政务、网络问政、智慧城市的发展都为政府大数据的开发利用提供了巨大的需求空间。目前，世界许多国家在政府大数据开放和开发利用方面取得了进展，但同时也存在不少问题。

(一)当前政府大数据开发利用的进展

从规划层面来看，目前美国、英国、澳大利亚等国都制定了国家层面的大数据战略和规划，通过立法、制定规划和政策支持等形式加强对大数据的研究和利用，引导社会组织参与利用政府大数据，在社会治安、天气预报与应用、交通管理、卫生保健等方面有较多应用案例。[28]2012年3月，奥巴马政府在白宫网站发布了《大数据研究和发展倡议》。2012年5月，美国数字政府战略发布，提出以信息和客户为中心，改变联邦政府工作方式，尽可能开放数据，为美国民众提供更优质的公共服务。[29]欧盟将数据信息基础设施作为Horizon 2020计划的优先领域之一，并专门征集针对大数据的研究项目，例如预算为5000万欧元的FP7Call 8项目。 [30]

目前我国尚未出台独立的大数据法律或规划，一些部委和省市开展了大数据研究和产业规划的前期工作。2013年5月国家发改委和中科院启动了“基础研究大数据服务平台应用示范”项目，着手研究大数据处理与分析的关键技术，提供在线基础研究大数据的集成共享与知识发现服务，并在天文、材料领域开展应用示范。2013年科技部将大数据列入973基础研究计划;2013年度国家自然基金指南中，管理学部、信息学部和数理学部都将大数据相关课题列入其中。与此同时，一些地方政府纷纷出台大数据相关产业的发展规划，例如上海市2013年发布了《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》，同年重庆市制定了《重庆市大数据行动计划》。这些地方政府规划以市场需求为主导，把大数据作为有发展潜力的产业进行培育，重视大数据利用的基础设施建设、技术研究和产业扶植。同时，也提出政府应该在民生服务(医疗等)、城市管理(交通、治安等)等方面发挥大数据应用的示范作用。在具体的举措上，都提出探索制定地方性法规制度、加强组织协调和推进数据共享。2015年，继广州、沈阳之后，成都筹备成立全国第三个大数据管理局，将负责拟定全市大数据战略、规划和政策措施并组织实施，推动政府部门权威数据在安全的前提下实现公开、共享。[31]

从实践案例来看，美国以开放数据为先导，鼓励各类社会主体参与利用政府数据，公众不仅利用政府数据改善公共服务，也可以对政府实施监督，例如对白宫访客记录的分析就是对公务接待的监督。[32]目前我国政府大数据主要用于决策支持和舆情管理，如传染病预警预报和卫生舆情监测预警。[33]从实施主体来看，目前单个政府部门实施较多，跨部门协作实施较少，社会主体参与政府数据利用也较少。上海市交通管理部门通过交通综合信息平台全面、实时整合处理全市道路交通、公共交通、对外交通领域车流、客流、交通设施等多源异构基础信息数据资源，交管部门可以根据实时路况采取相应的处理措施。审计机关在工作中可以接触财政、企业、工商管理、金融机构、水利等不同行业和部门，采集的数据范围广，可以开展跨机构的大数据开发利用。例如利用某市地税局税收征管数据、社会保障中心的失业保险数据、劳动就业服务局的失业人员登记数据和财政局的财政资金审核拨付数据进行整理分析，发现市保险中心少征失业保险费1291万元。[34]人民网舆情监测平台通过对网页中新闻的跟帖评论和网络社交软件的数据进行分析，适时监测网络舆情动态。[35]

(二)当前我国政府大数据开发利用存在的问题

总体来讲，我国政府数据的开放和大数据开发利用尚处于起步阶段，除了深层次的利益问题，当前还存在以下具体问题：

第一，政策法规与技术标准的建设较为滞后。政府大数据的开发利用涉及到数据采集、处理、保存、挖掘和分析利用等多个环节，每一个环节都需要有相应的制度法规和技术标准作为依据。目前我国除了《政府信息公开条例》及其实施细则之外，尚未出台针对政府数据开放和开发利用的政策法规，在一定程度上制约了政府数据的开放和开发利用步伐。

第二，政府数据的统筹管理才刚刚起步，部门间的数据共享利用还存在很大的障碍。统筹管理可以促进数据共享，提高行政审批效率。目前政府正在大力推进行政审批改革，2013年3月出台了《国务院机构改革和职能转变方案》。2015年5月，发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》要求“再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，规范行政审批行为，推广网上并联审批等新模式;……实施企业投资项目网上并联核准制度，加快建立健全投资项目纵横联动协同监管机制等”。天津市滨海新区政府已经率先实现了“一颗印章管审批”的改革，取得了初步的成效。但是，网上并联审批需要各审批机构协同工作，这就需要对分散于不同部门和机构的数据进行统筹管理。目前除了广东南海之外，其它地方的数据统筹尚未正式启动。

第三，政府数据开放进程缓慢。目前北京、上海的政府数据开放已取得了一定进展，但是开放的种类、数量还比较有限，主要集中于公共交通、医疗卫生、舆情监控等领域，在满足用户实际需求方面还有较大差距，而中央部委和其它地区的政府数据开放基本上尚未启动。

第四，政府数据的质量和可用性有待提高。为了使服务对象能够更加方便快捷地使用政府数据，需要采用统一的元数据标准和方便用户下载浏览的数据格式，提高数据的真实性、准确性和完整性。

第五，政府大数据开发利用的技术平台建设尚不够完善。与商业企业相比，目前政府开放数据网站以及应用软件的建设都还不够完善丰富，需要进一步加强。