如何更好地利用大数据进行国家治理？

原题：国家治理进程中的政府大数据开放利用研究

近年来，大数据引起了企业界、科研机构和政府部门的高度关注。一些企业利用大数据技术实施精准营销或提高内部管理效能。[1]目前，美国、英国等国家已开始利用大数据提高政府决策水平或改进公共服务，在教育、医疗、公共交通等领域已初见成效。[2]中国共产党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”，使得我国政府大数据利用面临新的政策环境。大数据利用对推进国家治理体系和国家治理能力现代化将会发挥何种作用？政府如何更好地利用大数据进行国家治理？关于这一问题目前已有一些探讨，但尚需进一步的分析研究。本文拟在对相关实践与研究成果进行回顾的基础上，进一步分析国家治理进程中政府大数据利用的相关问题，并提出相应的对策建议。

一、 政府大数据与政府开放数据

政府大数据与政府开放数据是两个当前备受关注的概念，二者既相互联系，又有一定的区别，对二者的关系进行辨析，有助于更好地理解国家治理现代化进程中政府数据的价值。

(一)政府大数据

随着信息技术应用的深化，尤其是物联网和移动互联网的广泛覆盖，产生了大量分散异质的数据。信息处理技术的发展使得采集、存储和利用这些数据成为可能，大数据的概念应运而生。目前得到普遍认可的大数据概念是“无法在可容忍的时间内用传统IT技术和软硬件工具对其进行采集、存储、管理和分析的数据集合”。[3]人们对于大数据基本特征的认识也在不断深化，[4]从“3V”[5]扩展到了“7V”，包括：Volume(大量)、Variety(多样)、Velocity(快速生成)、Viscosity(黏性)、Veracity(准确性)、Volatility(时效性)和Variability(易变性)等。[6]大数据技术被视为一种认识世界的新方法，它将世界的本质看成是数据的集合，通过发掘混杂数据间的关系来认识世界，[7]并在此基础上为用户提供挖掘需求、精准营销、个性化服务以及高效的决策支持。

政府数据是政府机构在实现运营目标的过程中生成、收集、维护、管理和拥有的数据。与企业相比，政府作为社会资源的主要管理者和分配主体，掌握的数据类型更多，地域范围更广，时间跨度更大。自1993年实施“三金工程”以来，我国信息基础设施逐步完善，电子政务建设成绩显著，[8]产生了大量的数字化数据。根据数据产生的来源，可以将政府数据划分为五种类型：一是政府各部门内部管理过程中所产生的数据，如往来公文和人事数据，大部分与公共事务没有直接关系。[9]二是政府在进行社会管理和提供公共服务的过程中实时产生的数据，这类数据种类多，规模大，不断更新，广泛存在于税务、工商、海关、教育、交通、卫生、公安、民政等承担公共管理与服务职能的部门，如工商企业登记、税务缴纳、公民户籍、道路视频等信息。三是由政府专门的职能机构所采集的社会管理数据，如政府统计部门定期采集的宏观经济、社会、人口方面的数据，[10]以及气象、遥感、测绘、环境监测等数据。四是由政府通过业务外包或政府采购方式所获得的数据，如由财政资金资助的专项调查报告、科学研究成果数据等。五是互联网上的公开数据，如上市公司报表、互联网百科全书、社交媒体数据等，这类数据不仅可以为个人或企业所利用，也可以为政府所收集、整理和利用。在这五类数据中，除了第一类外，其它都具有大数据的多项特征，可以看作是政府所拥有的大数据。

根据数据管理机构的类型，可以将政府大数据划分为：一是政府各部门直接管理的数据，如文书档案以及工商、海关、税务、公安、公共交通、文化等部门拥有的企业、个人及社会组织登记信息。随着电子政务的深化和智慧城市的推进，这一类数据的数量和种类正在不断增加;二是由公共事业机构或国有企业管理、政府在必要情况下有权调取的数据，如医院、供水、供电、教育、图书馆等公共事业部门所存储的数据;三是由企业收集和管理的数据，为了国家安全、查处腐败或侦破刑事案件，政府部门或司法机构在法律许可的条件下可以调取的数据，例如企业会计信息、公民通话记录等，但使用目的受到严格限制。

根据信息公开的程度，可以将政府数据划分为三种类型：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》对社会完全公开的信息，例如政府政策法规、政府采购信息等;不完全公开的信息，主要是政府各部门内部管理使用的信息，例如税收征管信息、居民户籍信息;保密信息，涉及国家安全、商业秘密或个人隐私的数据，例如公民的通话记录和网络访问记录等。