学区化办学：预期、挑战与对策（3）

三、学区化办学面临的挑战

学区化办学在我国刚刚起步，有不少问题尚处破题阶段，实施中各地也遇到这样或那样的挑战。

第一，合法性质询。关于能否推进学区化办学，其合法性可以在《中华人民共和国教育法》中得到说明，其中，第十一条“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展”；第三十条“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”。《教育规划纲要》据此明确提出了“积极推进学区化管理”的意见。这意味着学校管理体制机制的改革有着较为充分的法理依据。问题在于，确定了学区化办学的基本方向以后，谁有权力划分学区，如何确定学区的边界，学区划分需要经由什么样的决策程序。这些问题法律上没有明确，实际操作上容易招致质疑。对老百姓而言，最关心的是自己的孩子能够进哪个学区，入读哪所学校。因为，在目前来看，学区间还是有着一定的甚至是很大差距的。而且历史上形成的单一学校的生源区域也有着不小的缺陷，有的区域由于人口外迁已经“空心化”，户籍学生日益减少；有的区域由于历史原因，即使有户籍的孩子也不见得能就读家门口的学校。诸如此类，都与孩子的入学权利有关。学区的划分如果缺乏公平、公正、公开的决策程序，对各方利益缺少充分关注，其合理性、合法性易被质询。

第二，同质化危机。学区依地区区位组成，且同一区域内品牌学校数量有限，在发挥品牌学校的辐射效应，或者引入新的优质学校资源到一个区域的时候，虽然教育行政管理部门一再表明会切实考虑每所学校的实际情况，尊重学校间的个别差异，不会走上同质化的道路，但在实际运行中或多或少都可能步入同质化危机。首先，学校具有同质化“基因”。学校设立之初是没有考虑相互间的差异的，尤其是现代学校制度是大工业生产的产物，学校的整齐划一是大工业生产在教育领域或者说学校设置的基本反映。其次，管理具有同质化“诱因”。由于统一化管理的便捷性，对各学校制定统一办学目标、统一课程设置、统一师资配备、统一考核标准等相对较为符合管理的“口味”，也容易给人形成已经“学区化”的印象。但由此也容易导致同质化问题。再次，优质教育资源有同质化的“动因”。学区化尤其是依靠某一品牌学校形成的集团化来推进的时候，品牌学校由于已经在以往的办学实践中积累了许多的经验，有了一些成熟的做法，就有可能自觉不自觉地把自己的经验做法推广到其他学校。因为，任何一个品牌学校管理人员的能力、精力、视野都有一定的局限性，而推广成熟的经验，一来得心应手，二来没有什么风险。如此一来，本学区内的学校就有可能变成“连锁店”、“加盟店”。学区化办学一旦陷入同质化危机，就会走向学区化办学初衷的反面。避免这种危机，学区化办学的顶层设计非常重要，同时还要注意加强协调、引导、监督检查。

第三，科层化陷阱。构建学区化办学的格局，需要一定的管理体制，在很大程度上，正是在有效的管理体制机制的运作下，学校与学校才有可能有机连接，建立起密切的联系。[2]这种情况下，有可能出现的一个问题，就是教育行政管理部门设置一个新的管理层级——学区。它可能隶属于教育局，有可能成为教育局行政指令的“二传手”，也可能自行发号施令。按照经济学萨伊定律的解释：供给会自行创造需求，或生产会自行创造销路。也就是说，一个新的管理机构一旦成立，就会不断创造自己的合理性，不断扩大自己的职能边界，靠自己职责的不断壮大验证自身存在的合理性。这样的陷阱会增加学校管理的层级，降低工作效率，给学校增加一个“二婆婆”。十八届三中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，教育治理体系在学区化发展日益加快的今天如何构建，学校管理人员的治理能力如何适应学区化办学的需要，这是一个新的课题。

第四，迟效性阻滞。各地实施的学区化办学政策，都有一个不太长远的发展规划，大多是在先行先试的基础上，用少则3年多则5年的时间构建起学区化办学的新格局。学区化办学的目的在于提高办学水平，促进优质教育资源的均衡化，让每一所学校都优质。但是，从办学规律的角度来看，一所学校的质量是不是真正提升，优质教育资源是不是真正均衡，可能是3～5年无法做出准确判断和衡量的。教育效果具有滞后性，办学质量难以在短时间内有效显现，这有可能对学区化办学的效果难以做出客观评价。[3]3～5年后，可以看到学区的管理体制机制建立起来了，学校间的联系机制化、常态化了，但这样的外显效果不能替代实际产生的效用。如果学区化办学的改革，在实施一段时间内，匆匆忙忙宣布成功，其效果难以服众，这种做法本身就显得缺乏科学性。