冯维江：“一带一路”与治理现代化

冯维江 中国社科院世界政经研究所国际政治经济学研究室主任

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从2013年9月份习近平主席在哈萨克斯坦提出“丝绸之路经济带”开始到现在，有两年多的时间了，各方的研究都很多。从现在的积累来看，“一带一路”到还处在以不同背景为切入点的研究阶段，整合为大的理论体系尚且较早。比如，从经济学角度切入、从地缘政治角度切入、从文化合作角度切入，甚至从经济地理学等背景入手来做解释和分析。在“一带一路”总旗帜之下，各方研究力量都能够集中投入，形成一种“共鸣曲”，使得最后的战略判断更符合实际的需要。我从治理角度来切入，从三个方面讲“一带一路”和治理现代化的问题。

一、治理与统治的区别

什么是治理？治理可以从目标、主体和方式三个层面来看。

第一，从目标来讲，治理倾向于多元目标，不同的目标可以共存，而统治强调单一的目标。

特别是在古代，强调长治久安，政权的安全是压倒一切的目标。在孔子时期，学生宰我是一个很有学问的人，当时的鲁国君主哀公向他请教祭祀典礼的事情，他回答说：“夏后氏以松，殷人以柏，周人以栗，曰使民战栗。”就是说，夏朝的时候，祭祀土地神用的是松树；殷商时期，用的是柏树；到了周朝，用的是栗子树。栗子树的含义是什么？使人民战战兢兢、感到害怕，从而保持社会秩序的稳定。

周朝在孔子的概念中是一个非常理想化的王朝，中国的儒家传统认为它的治理水平非常高。但为了实现政权安全的目标，当时的社会氛围非常严肃，甚至可以说是肃杀的。有一个成语叫做屦贱踊贵，什么意思呢？齐国当时有一种刑罚是砍掉人的脚，砍掉脚之后要穿一种特殊的鞋叫做踊，正常人穿的鞋是屦，屦贱踊贵就是说受到砍脚刑罚的人太多了，导致踊这种给残疾人穿的鞋价格非常高，普通的鞋价格反倒走低。也就是说在齐国这样一个治理水平、文化程度都很高的国家，居然也出现了严刑峻法的状况。这就说明在当时，国家治理太过于强调安全性的目标，而牺牲了其他方面的目标，比如说人民的生活、人民的经济增长等等。

这种单一性目标统治集中体现在秦国。秦国商鞅变法之后，有一种说法叫做“夜不闭户，路无拾遗”，晚上睡觉的时候不用关门，走在路上掉了东西，回去东西还在，没人拿走。这看上去是一个很好的治安状态，但是其背后是什么？是一套非常严密的刑罚体系。你有错，不光你自己遭殃，还要连坐，你的邻居、你周围的人都会受到牵连。在这样一套严密的管制体系之下，就实现了这种所谓的安全的目标状态。在统治目标的框架之下，为了实现安全的目标，牺牲其他的目标，对于统治者来说没有关系，因为这个成本不是由他自己支付的，而是由他的臣民支付的。这是统治目标。

治理目标则不一样，它不只强调单一的目标，还要看其他的目标。就像《联合国宪章》里面提到的，我们不光要有安全，还要有人权、正义、自由、社会进步，还要有民生、和平、公共利益以及经济发展，是一系列的目标。也就是说，在现代治理体系的框架之下，有多元化的目标，安全也好，经济增长也好，它只是目标体系中的一项。这是从目标层面分析治理和统治的区别。

第二，主体来看，两者也有相当大的区别。

在统治的管理框架之下，主体具有唯一性，独占性要求非常高。有一句话叫做“卧榻之侧，岂容他人酣睡”，当年宋太祖赵匡胤进攻南唐，南唐后主李煜派徐铉入宋求和，他说我们南朝一直以侍大之心（侍奉大国的心态）对待宋朝，没有犯什么错误，你为什么还要派兵来讨伐我们呢？宋太祖就说“卧榻之侧，岂容他人酣睡”，你的存在本身就已经是我的一个障碍了，我要实现统治主体的唯一化。

统治主体的唯一化对国家和社会发展的影响是非常深远的。元末明初，江南有一个有钱人叫沈秀，另一个名字大家比较熟悉，叫做沈万三。相传沈秀家里有一个聚宝盆，把钱放在聚宝盆里会变多，所以他老有花不完的钱。但实际上，根据历史学家吴晗先生的考证，沈秀发家致富主要靠海洋贸易。元朝实行“官本船”法，政府出钱，私人部门出人力，开展海洋贸易，七三分成，七成归政府，三成归经营者，这叫“官本船”法。尽管有这种“官本船”法，但还是有很多私人海商冒着巨大的风险投入到海洋贸易当中，据考证，沈秀就是当时投入到海洋贸易的私人海商之一，非常有钱。

当年朱元璋进南京城之后，发现城墙破烂，他要修城墙，但是钱不够。这个时候沈秀就出来说，我来赞助陛下修城墙。公家修三分之二，他修三分之一。修完之后却发现，由私人部门修的这部分城墙非常结实，没有偷工减料，成本控制也很好，但是政府自己抓劳工修理的那部分却是“豆腐渣工程”，比较之下，让政府很没面子，底下的官员全被沈秀给得罪了。

到给军队发饷的时候，明朝建国之初国库空虚，没那么多钱，又是沈秀过来跟朱元璋说，我愿意用我的家产来帮助国家犒赏军队。朱元璋一听就怒了，他说：“匹夫犒天子军，乱民也，宜诛。”就是说，你这个小老百姓居然花钱来犒赏军队，这是有造反的心吗？这样的人一定要杀头。好在他的夫人马皇后来自于民间，比较了解民间疾苦，也能够理解民间百姓的心情，她说这个事情要由天去处理，你去处理的话会有很多非议，人家是帮助你犒赏军队的，你反倒要抄家杀头，这样不合适。最后就改判沈秀流放到云南一代，家产充公。

在沈秀修筑南京城墙110年之后，西方也有一个海商，也可以说是一个航海家、冒险者——哥伦布。哥伦布跟葡萄牙国王若昂二世谈判，说你能不能出一笔钱，我来建一个航海队，去发现殖民地，获得的收入大家分成。但是最后条件没谈拢。之后他又相继见了荷兰国王、英国国王、西班牙国王，最后跟西班牙国王谈妥了条件。我们看一看当时签订的《圣塔菲协定》，如果沈秀看了肯定会很羡慕，这个条件对他来说太优厚了。主要条款是什么呢？第一，发现的所有海岛和大陆，任命哥伦布本人为这个地区的司令，而且这个职务可以世袭罔替。第二，封他为所发现领土的总督，代替宗主国管理。第三，所有的商务裁判权归哥伦布本人。第四，所有当地的收入十分之一归哥伦布本人及家族所有，并且不收税。更厉害的是，所有去往哥伦布所发现占有的领地的船只，要交八分之一的商税给哥伦布。

同样两个海商，命运截然不同，就在于治理主体是不是一个多元的结构。在东方世界，讨价还价的对象只有一个，是属于垄断地位的。但是在西方这样的一个发源于“地中海群海联合体”，多元治理主体并存的国际框架里，私人部门的航海者是可以跟不同的国王讨价还价的。这就意味着在不同的治理主体结构之中，私人部门讨价还价的空间是不一样，这与他最后得到的结果是不是能够激励他向外拓展、不断创新、不断发展的雄心，有非常大的关系。

第三，从治理的方式来看它们之间的差异。

统治的方式是上令下达，上层做出决策、下达命令、签署法案，地方各部门执行就可以了。但是治理的方式是协商共治，不是一家说了算，不同的主体有不同的目标，要有一个协商探讨的过程。我们推动“一带一路”，主体并不是唯一的，要考虑到大家的目标，更不可能以强制的方式实行，必须尊重对方利益，采用协商的方式。这是从治理方式的层面来看它跟统治的区别。