领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念

政党在国家和社会中的地位、功能、作用以及作用的范围和程度是由该国的政治制度特别是政党制度所决定的。中国共产党领导的多党合作制度以及中华人民共和国宪法文本中关于中国共产党领导的规范，决定了中国共产党在中国的领导地位。在一党领导并执政的情势之下，政党与法的关系、党的领导与依法治国的关系如何？直接影响着党的领导的实现和依法治国的功效问题。对于此问题的研判，目前主要有三种观点：一是认为：坚持党的领导，“是社会主义法治最根本的保证”①。“全面推进依法治国，就必须自觉坚持党的领导；自觉坚持党的领导，应是全面推进依法治国的逻辑起点和逻辑归宿”②，二者是相统一的关系。二是认为：“依法治国会削弱党的领导”③，依法治国具有对领导主体行为的排他性，推进依法治国，会影响党的领导功效的发挥。三是认为：“坚持党的领导会妨碍依法治国。要搞法治就不能强调党的领导，就不能搞一党执政”④。上述三种认识可以归纳为两种思想：一种认为坚持党的领导与依法治国具有内在统一的逻辑性；另一种认为坚持党的领导与依法治国是相互对立、冲突和排斥的关系。上述思想分歧是多种因素交织作用的结果，究其根源在于对“领导”与“执政”两个基本概念的错误研判。因此，必须正本清源“领导”与“执政”的本义。

一、领导与执政概念的规范释义及本质区别

对事物范畴及其本质的正确认知和把握，是准确理解和认识某一理论的前提条件。在深刻剖析政治、经济、文化和社会诸种现象的基础上，准确地把握基本概念及其本质属性，是获取理论精髓和通往真理的逻辑起点。反之，将会在理论探究的过程中，走向背道而驰的宿命。因此，我们必须以客观理性的态度科学地理解领导和执政两个基本范畴。

(一)“领导”之析

只要有人类存在就要有领导，领导活动是人类永恒的实践活动。目前，世界上关于“领导”概念的定义有350多种，较为典型的定义有：美国的约翰·科特(Tohn P.Kotter)认为，“领导指的是有助于引导和动员人们的行为和(或)思想的过程”⑤。巴斯(Bass)则认为，领导可定义为：“组织内部两个或两个以上的人之间的相互作用，这种相互作用通常会涉及建立或重建一种架构，以及组织成员的意见和期望”⑥。中国部分学者认为，“领导是一种统治形式，其属下或多或少地愿意接受另一个人的指挥或控制”⑦。另有部分学者认为：“领导是对一个组织起来的集体为确立目标和实现目标所进行的活动施加影响的过程”⑧。

近年来，随着对领导科学研究的逐渐深化，在理论和实践上对领导范畴的认识愈加向真理迈进，形成了理论界和学术界较为共识的阐释为：领导是“组织或群体中的一些成员运用所拥有的权力引领其他成员实现组织或群体目标的过程”⑨。此处的“引领”主要体现为“影响”，因此领导又可以解读为是“组织或群体中的一些成员运用所拥有的权力影响其他成员的过程”⑩。

通过上述剖析和归纳，领导这一概念主要具有如下特征：

(1)领导的本质是“影响”，不具有强制性。领导是一种影响和被影响的关系，而不是上级命令和支配下级完成某项任务的过程。在这种影响关系之中，领导者具有主导性，以自身的价值追求、理想信念和客观行为影响被领导者。被领导者则改变自己的信仰和行为，与领导者自觉地保持一致或基本一致。

(2)领导是组织或群体成员之间的关系。领导者和被领导者都是组织或群体中的成员，而非组织或群体外的成员。作为组织或群体中的成员，其地位是在组织或群体中形成的，因此，领导地位不是固定不变的，而是随着影响力的动态变迁，被领导者也可以成为领导者，领导者亦可以成为被领导者。

(3)领导过程中的权力与国家公共权力没有必然的联系。领导和被领导是在特定环境中通过权力实现的，但这种权力既可以是组织或群体中的内部权力，也可以是国家的公共权力，至于何种性质的权力，一般视领导者在国家中的地位而有所不同。当组织(主要指政党政治组织)在国家中居于执政地位时，领导者的领导过程主要是通过国家公共权力和组织内部权力的混合运用实现的。当组织在国家中处于非执政的在野地位时，领导者的领导过程只能运用组织内部的权力予以实现。如中国共产党在1949年之前的新民主主义革命中实施的领导等，主要是运用组织之内的权力完成的，与国家公共权力没有必然的关系。

关于领导的本质是“影响”而非命令和强制的主张，不仅理论界和学术界形成了基本的共识，在实践中也为党和国家领导人所认同。1940年3月毛泽东曾指出，“所谓领导权，不是要一天到晚当做口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”(11)。新中国成立后，在中国共产党成为执政党的生态下，为防止将党的领导理解为强迫和指令的行为发生，邓小平在1956年9月指出，确认党的领导，“就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”。党的领导“已经比以前任何时候具有更广泛更直接的影响”(12)。1987年10月中共十三大第一次阐释了党的领导是政治领导，“即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织活动和党的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”(13)。这里的政治领导所体现的依然是党在国家政治生活中的影响力问题。因为党的主张经过法定程序能否变成国家意志，党组织向国家政权机关推荐的候选人能否成为法定的负责人，党的路线、方针、政策能否在实践中得以有效实施，主要取决于党的影响力和影响作用发挥的效能。

通过上述对领导范畴的探究，我们可以得出如下结论：首先，领导的本质是“影响”。影响的效能是各种因素交织作用的结果，其中权威而非权力是最重要的因素。其次，领导力实质上是“影响力”。影响力不是强制力，而是一种政治号召力、说服力，也可“视为合法意义上的权利”(14)。第三，政党作为领导主体之一，其领导权是“基于人民的自觉接受和信从，而不是强制和命令”(15)。此种领导权的行使是建立在政党理论的先进性，路线、方针、政策的正确性和政党自身的模范作用基础上而实现的。

(二)执政之辨

相对于领导范畴，执政概念古代已经出现，其主要含义有两个方面：“①掌理国家政事。‘辟邪之人而皆及执政，是先王无刑罚也。’②掌理国家政事的大臣；当政者。《左传·襄公三十一年》：‘郑人游于乡校，以论执政。’‘执政’，指子产”(16)。进入近现代后特别是在政党政治时，对执政概念的理解主要偏重古代①的阐释，但在新的政治和社会生态下，又赋予了更为丰富的内涵和不同的解读。归纳和概括而言，主要有以下文本释义。

国外学者对执政较为共识的主张是：执政是“政党旨在通过赢得公职来实施政府权力”(17)。基于此种认识，在实践中衍生出两种观念：一是以美国为代表的执政理念。判断民主党与共和党是否执政，唯一的标志是能否赢得总统竞选的胜利，即获取政府首脑的职位，掌握行政权。至于在国会参、众两院竞选的胜负、所占席位的多寡，与执政没有任何关系。二是以英国、以色列为代表的执政主张。判断政党能否执政，首先取得议会选举的胜利，只有在议会竞选中获胜，政党才具有组阁的权利，进而获得对行政权的掌握。议会竞选的胜利是执政的前提基础，与政党执政具有内在的必然联系。

中国学者对执政概念的理解则比较复杂，主要体现如下方面。

部分学者认为，执政就是“执掌国家政权。这是执政这一概念的核心意义，或者说是执政的质的规定性。原初意义上的执政就是针对国家政权而言的。掌握国家政权，首先是由执政党的精英或以执政党的精英代表为主体组成国家机关，包括国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关及其他国家机关”(18)。

另有部分学者认为，执政是与领导重叠的政治行为，可以从两个维度予以理解，第一种维度是政党的领导大于执政。政党首先是领导党，然后才是执政党。在这种情势下，“党对国家政权的领导就是执政”(19)。第二种维度是政党的执政内含领导。主要针对中国共产党的执政而言，具体体现为，“共产党的执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”(20)。

还有部分学者提出，“执政是一种支配，执政是指操纵政府公共权力从而实现对国家和人民进行统治和支配的一种事实状态，按照现代的民主政治价值理念看，执政是一种行使国家权力的公共性行政行为状态”(21)。

国内外学者对执政范畴的阐释尽管在内容上不尽一致，甚至呈现较大的差异，但仍有基本的共识主张，透过此种共识意识，执政的特征具有如下方面。

(1)执政是对国家政权的掌控。执政最突显的目的是依靠国家公共权力、制度和机制，通过合法程序贯彻和落实执政党的理论、路线、方针和政策。因此，获取并掌握国家政权是实现执政目的的前提基础。虽然在获取国家政权的方式上具有暴力革命和民主选举之别，在掌控国家政权的内容上亦有掌控行政权与掌控立法、行政、司法等大部分和全部国家政治权力之分，但对掌控国家政权的概念却具有共识的意义。因此，掌控国家政权成为执政最显著的特征之一。

(2)执政具有两种合法性。合法性可以从两种维度予以研判，一是法律意义上的合法性。主要是指其行为结果是否符合法律的既定程序和实质要求。二是政治学范畴中的合法性，主要是社会民众对执政主体掌握和运用国家公共权力行为的认可和服从。作为执政的合法性主要是指政治学视野下的合法性。由于获取执政的方式不同，铸就了两种维度的合法性，一种是通过普选获取政权的方式，此种执政的合法性既有程序的合法性，又有社会民众认可和服从的实质性合法性，此种维度下的执政合法性实现了程序合法性和实质合法性的统一。需要指出的是，程序的合法性有助于实质合法性的实现，但程序合法性并不必然产生实质合法性。因为无论个人或政党执掌政权和运用政权能否获得民众的认可和服从，是多种因素交织作用的结果，程序合法仅是其中的因素之一，在缺失其他因素如绩效、廉政等情势的条件下，程序合法性依然不能走向实质合法性。另一种是通过暴力革命或其他手段获取政权的方式。此种执政是否具有合法性，取决于社会民众对执政主体在掌控和运用政权的过程中，民众对其认可和服从的程度。此种维度下的合法性虽缺失程序的合法性，但却具有实质合法性。

(3)执政须对社会公众负责。由于执政的合法性主要是指实质维度下的合法性，这就决定了无论通过何种方式获得政权，社会民众的认可和服从具有决定性的意义和价值。因此，个人或政党在获取执政地位后，必须在公共政策的创议、规划等重要环节充分吸纳社会民众的利益诉求，才能获取其对执政行为的认同和支持。只有在运用国家公权力的过程中，更好地保护宪法赋予公民应有的民主、自由等重要权利，才能彰显责任政府的功能，进行获得社会民众对执政活动由认知到认同的转型，为执政主体获取执政实质合法性创造深厚的资源。

(4)执政行为受宪法和法律的规制。无论以何种方式获取政权，执政主体在行使国家公权力的过程中必须由该国的宪法和法律予以规制和制约。只有经过宪法和法律的规定和承认，执政主体才能充分运用国家的公权力，保障社会公平和正义的实现。同时，由于权力具有自我扩张的功能，并在扩张过程中彰显其价值的趋向，执政主体既可以运用公权力为社会民众谋取福祉，亦可以运用公共权力侵犯社会民众的利益和公民应有的基本权利。因此，运用宪法和法律对执政行为予以制约，是执政行为正常运作的基本逻辑。通过宪法和法律的规制，使执政主体具有必要的权力，以抑恶扬善的行为更好地维持国家和社会的秩序，促进人类社会的不断进步和发展。同时，通过宪法和法律对执政的规制，亦可有效地监督和制约执政主体滥用权力的发生，使执政活动在国家宪法和法律许可的范围运转。

(三)领导与执政的本质区别

作为政治学中的领导概念，同作为法学和政治学双重学说中的执政概念相比较，两者不仅在本义的阐释上呈现了明显的差异，而由本义所衍生的其他异质，则更彰显了其本质的区别。

1.强制与非强制的区别。执政作为政党或个人在掌控和运用国家政权的过程中，是依靠国家公权力所蕴含的法定强制力为后盾而实现预设目标的。为实现执政过程中既定的目标或具体任务，依靠国家公权力的强制力，排除实现目标过程中的各种弊端和干扰因素，是执政行为的重要特征之一，强制性构成了执政概念的重要元素。领导作为个人或政党引领和影响组织中的其他成员完成预设目标和任务的过程，主要是依靠个人或政党自身的影响力，推动组织成员完成既定计划的行为。为实现领导过程中既定的目标和具体任务，依靠自身的影响力克服和化解实现目标和任务过程中的危机和潜在消极因素，是领导活动的重要特点之一。因而影响所具有的非强性特征，构成了领导概念的重要因素。

2.权力与权威的区别。无论是执掌和运用行政权，还是运用其他国家权力，执政行为实质上是国家权力的运用过程。在执政过程中，无权力亦无法执政，无执政亦无法运用国家权力，执政与权力是相伴相生的两个概念，两者任何一方不可或缺。领导的“影响”本质规定性，决定了领导的行为是权威发挥作用的过程。在领导行为中，能否以较强的影响力凝聚和引领其他成员完成预设的目标，其核心在于领导主体的权威。权威是权力内化为人们心理的认同和服从，两者具有根本的区别。权力是提升权威和影响力的重要因素，但不是唯一的元素，权力能否转化为权威，是多种因素交织作用的结果，其中主要包括领导主体的品德、才智和所取得的绩效等。因此，权力只有在其他因素的辅助和催化下，才能转化为权威，领导主体只有具备了权威，才具有感召力和影响力。所以，领导与权威也是相伴相生的两个概念，无权威必然没有影响力，领导无法实施，无领导亦无需权威的辅助和支持。

3.必然关联国家权力与非必然关联国家权力的区别。执政是通过对权力的掌控和运用实现目标的政治过程。此种权力既非政治组织的内部权力，更非社会团体或自治组织的内部权力，而是掌控和运用的国家行政权力或立法权力及司法权力。因此，执政与国家权力具有内在的天然联系，构成了主体与工具之间的基本关系。与执政不同的是，领导是通过领导主体的权威引领和影响其他成员完成某项任务的过程。这里形成权威和影响力的权力可以是国家权力，如处于执政地位的个人或政党。若领导主体处于非执政地位，在实施领导过程中，只能通过其他元素的配合和推动，将领导主体内部的权力内化为权威和影响力，引领和影响其他成员完成领导的目标和任务。此种领导与国家权力没有必然的联系，只与领导主体所在的组织内部权力，具有一定的关联性。如在新民主主义革命过程中，中国共产党作为领导主体，由于非执政党的地位，是无条件将国家权力内化为自己的权威与影响力，开展新民主主义革命的领导活动，只能依靠党组织的内部力量，通过自身理论的先进性，路线、方针、政策的正确性，以及对最广大人民群众利益的代表，形成了自身的权威和影响力，领导全国各族人民取得了革命的胜利。

4.执政状态下的执政与领导具有包含和被包含的区别。如果说执政是个人或政党对国家权力掌控和运用的政治活动，那么在此种政治行为中，执政主体必然力图将国家权力转化为执政权威，以使公共政策的制定和执行、法定的人事任免，在社会公众认可的基础上得以通过和有效实施。这实质上在权力强制性的基础上，呈现了通过权力向权威的转换，以影响力推动国家政策和其他主张予以实现的问题。而以影响保障既定目标和任务实现的行为却是领导的范畴，基此而言，执政包含领导。诚如中共十五大所指出的，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”(22)。但此处的领导不是处于在野地位或革命地位时期的领导，而是处于执政地位的领导。

中共十六届四中全会所通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》更明确强调，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代国家的本领”(23)。这实质上体现执政包括领导的内容。领导作为一种引领和影响行为，在执政主体的政治活动中，必然会以自身的多重资源，潜移默化地影响着社会公众的行为和实践。因此领导内在地包含于执政的活动之中。