黄杰：需关注重大政策类稳评中的共识构建

因其公共属性，一项公共政策的出台会直接影响公众的切身利益。如果一项公共政策的制定缺乏科学性（如未进行全面的风险评估）和民主性（如由于参与和沟通不足导致政策共识低），那么政策的执行力将大打折扣，特殊情况下甚至会产生比较严重的后果。2012年3月“河南周口平坟事件”、2013年4月“凤凰古城收费聚集事件”、2014年3月“安徽安庆殡葬改革老人自杀事件”和2015年3月“重庆医改上清寺事件”等就是比较典型的案例。显然，以上述案例为代表的政策类群体性事件（同“工程类群体性事件”对应）不仅直接影响政策执行和社会稳定，而且会损害政府公信力甚至带来许多衍生性的、棘手的政策风险问题。在此背景下，如何切实加强公共政策过程中的社会稳定风险评估工作，特别是将公共政策的制定和执行建立在较高的政策共识基础上，就是当前各级政府和学者都应当高度关注和认真研究的重要课题。

为何重视政策共识构建

一般认为，重大政策社会稳定风险评估（简称稳评）中的“重大政策”主要包括重大工程建设项目、重大公共政策及其他对社会稳定有较大影响的政策事项等。由于社会影响直接且许多存在较明显的“邻避效应”等原因，重大工程类稳评已受到各方高度重视和深入研究，并初步形成了一套相对系统的评估方法。而重大政策类稳评与之相比，无论理论研究还是工作实践都要薄弱得多。同重大工程类稳评相比较，重大政策类稳评应当更加注重共识构建的问题。

一方面，同工程项目相比，公共政策有自身特性，这使得其稳评与前者存在许多区别。现代公共政策的一些特性包括：一是政策目标群体规模更大、构成更复杂，因而难以准确识别；二是公共政策具有很强的关联性，即一项政策的制定或执行有时会引发其他一些政策领域的风险从隐性逐渐演化为现实的冲突；三是政策效应的显现需要一定的时间过程（即时滞性），这意味着只开展前置的风险评估是不够的，因为它难以全面监控和及时动态识别与化解政策执行中的各种风险。

另一方面，相对于工程项目，公共政策稳评在“第三方”参与上更难更复杂。目前，各地参与稳评的“第三方”机构主要是各类工程咨询公司（许多隶属于发改委），也有少量的律师事务所、高校科研院所及社会机构，它们在工程项目稳评上积累了比较丰富的经验。但由于公共政策稳评的专业性强、方法复杂（往往涉及多学科综合知识）和难度大（面临政府决策体系的相对封闭性），公共政策类稳评的评价主体在选择上就要难得多。

总之，上述两方面原因使得在多元政策参与者之间构建共识成为必须，其关键性意义在于：政策共识是预防和化解政策风险，包容、消解分歧与冲突最有效和最根本的途径。

怎么理解政策共识

共识指的是意见、观点或看法的一致，它是政策过程的核心概念和目标。政策共识指的是多元的政策参与者通过竞争、协商等方式就相互冲突或有争议的问题达成某种程度的一致看法或利益—风险的平衡。近年来，国内外学者日益关注政策过程中的共识和共识构建问题。朱迪思·英纳斯（Judith E.Innes）等人认为：“利益相关者之间的共识建构越来越普遍，它成为了一种应对不确定的、复杂的和有争议的规划与政策任务的可行策略。”有学者指出，当前我国政策研究中的后实证主义日益重视政策过程中的公民参与，旨在促进利益相关者之间和专家与公民间通过论证构建共识的政策制定方式开始出现并取得部分成功。有关学者通过分析2006—2009年间的医改政策形成过程，认为我国形成了一种“共识型”的重大公共政策决策模式，参与结构上的“开门”和沟通机制上的“磨合”是其两个关键特征。还有学者认为，这种模式能够将国家的组织与运行、政府的政策与行动确立在人民基于协商而达成的广泛共识基础之上。可以看出，在如何实现政策制定的科学化和民主化问题上，国内外许多学者都明确强调了政策共识构建的重要性和必要性。