镇改市：如何迈过“四道坎”

核心提示

● 当前，我国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个

● 符合条件的县和特大镇要“有序”改市，不能一哄而起

● 不能简单地走“升格、翻牌，大幅增加管理人员”的老套路

改革开放以来，我国开始了波澜壮阔的城镇化过程，城镇化率已从1978年的17.9%增长到2015年的56.1%。与此同时，大城市不断扩张、小城市数量不足等问题也随之浮现。随着新型城镇化步伐的推进，镇改市的探索成了备受关注的热点。未来，应如何优化城市的结构布局，促进大中小城市协调发展？

日前由国家发改委城市和小城镇改革发展中心主办的“新生中小城市培育专题研讨会”在浙江温州市龙港镇举办，各与会业界专家展开了研讨。

问题1 特大镇破“级”限，如何改变“小马拉大车”

位于浙江温州苍南县南端的龙港镇，在1984年建镇之时还只是五个小渔村。在一系列创新性政策的鼓励下，当地农民聚集龙港，自费建城，30多年来，从无到有，从小到大，到2015年，龙港财政收入达到了23.2亿元，GDP达226.9亿元，常住人口43万人，已是一座初具规模的“小城市”。

在我国，像龙港一样的特大镇还有很多。不久前国家发改委发布的《国家新型城镇化报告2015》显示，当前，我国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。这些城镇大多拥有优势产业，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，已经具备了城市的体量和特征。

“这些城镇的规模已经非常大，但在管理权限上仍然按照乡镇的标准，这很不利于小城镇进一步发展。”国家发改委规划司司长徐林说。

从各城镇介绍的实践经验来看，他们所遇到的问题十分相似——机构设置和社会管理中只拥有镇一级的权限，政府服务体系没有与其规模相适应，在公共服务和基础设施配套上都难以同步。体制机制的制约逐渐成为特大镇发展的“天花板”，“小马拉大车”“大脚穿小鞋”成为对这些地方发展处境最常见的形容。

而与此相对的是，我国城镇化率正在以每年一个多百分点的速度迅速提高，但城市数量却几乎没有增长，小城市的数量反而在下降。“因为小城市长大了，但是新的小城市没有出现。”全国人大常委、财经委员会副主任委员辜胜阻说。

“十三五”规划纲要已经提出，“大中小城市和小城镇合理分布、协调发展”“以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市”。专家们认为，培育新生中小城市是推进新型城镇化的重要抓手，而特大镇将成为未来新生中小城市最大的来源，因此更需要在制度上为这些城镇成为中小城市提供支撑。

问题2 城市资源分布不均：“就近城镇化”难在哪儿

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁将近6000万人口的浙江和其他国家做了一个直观的比较——浙江20-50万人口级别的城市和城镇有5个，5-20万人口级别的镇有46个;而日本人口相当于浙江的2倍，但相应人口级的城市都是浙江的近10倍。在8000多万人口的德国，城市结构以中小城市为主，70%以上的居民生活在10万人口以下的城市。

可以看出，我国城镇化过程中，中小城市的发展仍有很大的空间。辜胜阻认为，除了到2020年城镇化率达到60%的目标外，也应该在城市数量上制定一个目标。“小城市发展是我们的短板，城市结构‘头重脚轻’，导致了大城市病突显。城市结构的失衡，导致生活在大城市的农民面临既融不进大城市，也回不去农村的尴尬。”辜胜阻说。

我国农业转移人口每年都在增长，而不少人的选择去向仍然是一二线的大城市。2015年，全国农民工总数超过2.77亿人，其中外出农民工达1.69亿人。每年春运，异地就业的人口如候鸟般定期迁徙；大城市交通拥堵、资源紧张等问题日益严重，如“摊大饼”般向城市四周蔓延式发展。

培育新的小城市，更有利于推进就近城镇化，也有利于解决农民市民化的问题。徐林指出，城镇化最本质的核心是人的城镇化，特别是要吸纳更多的农村转移人口，能够在城镇就业、居住，成为城市的居民。这样的制度安排不仅仅是改变身份、把镇变成市的过程，更需要有一系列的产业支撑吸纳更多的就业和公共服务。

在这个过程中，具备了城市规模的特大城镇将扮演重要角色。李铁表示，在如今的城镇化大格局下，应考虑怎样调整行政区划体制，来适应以人为本的城镇化变革。