许耀桐：全面推进依法治国与坚持党的领导

许耀桐  国家行政学院教授、博导

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今天讲课的题目是《全面推进依法治国与坚持党的领导》，主要从依法治国的角度理解为什么要坚持党的领导和怎样坚持党的领导的问题。

2014年，中国共产党第十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时，首次提出了“四个全面”，全面依法治国也成为以习近平同志为总书记的党中央治国理政“四个全面”战略布局之一，2015年也成为全面依法治国的开局之年。依法治国并不是一个单纯的法治问题，其首先是一个政治问题，核心在于全面依法治国必须坚持党的领导，要把党的领导贯彻于依法治国的全过程。那么，一些问题就相应产生了，这就是为什么全面依法治国要坚持党的领导？怎样认识党的领导和依法治国的关系？怎样在全面依法治国中坚持党的领导？围绕这些重大问题，我们可以作以下三个方面的探讨，并进一步解读这些问题。

这三个方面包括：第一，依法治国和党的领导相统一的内在机理；第二，正确认识党的领导和依法治国的一些基本关系；第三，在全面依法治国当中如何坚持党的领导。

一、依法治国和党的领导相统一的内在机理

（一）法的制定可以有不同的主体

我们应该认识到法的制定可以有不同的主体。当今世界比较成熟的法系有两个，一是大陆法系，二是海洋法系。大陆法系源于法德等欧洲大陆国家，以正式的法的渊源作为法律制定的依据，也就是要讲成文法。海洋法系又称为普通法系或英美法系，源于英国而盛于美国。海洋法系制定法是根据成文法或者判例，就是平常审判的案例、判例等都可以成为法的依据。

可以看到，以上两大法系都没有党参与、主导或领导法律制定的情况。所以这个问题的提出就等于在追问，党领导依法治国有什么根据吗？对于这个问题我们应该这样看：在几千年人类文明史中，法律的形成和制定并不总是固定于某一个主体，而是有着多个主体。可以说曾经有过五个主体。

一是古代形成习惯法的主体是氏族成员。人类最早的法叫做习惯法，它是由古老氏族的习惯传统和当时社会通行的各种惯例所构成。

我们从公元前18世纪古巴比伦王国第六代国王汉谟拉比统治时期形成的《汉谟拉比法典》中可知，《汉谟拉比法典》保存了原始公社制时代古巴比伦人对若干原始社会习惯的认可、尊崇，并加以适当改造，使其保留在法典中。

二是古希腊城邦由公民大会制定法律。公民大会是雅典城邦的最高权力机关。一切成年的雅典公民、包括最穷的贫民都有参加公民大会的权利。公民大会负责立法、决定战争等最高政务，并选举国家的最高官吏。无论是梭伦设立的“四百人议事会”，还是克利斯提尼设立的“五百人议事会”，都要负责为公民大会审核并提供议题、法案，处理日常政务。这是雅典城邦如何来立法的，就是要由公民大会来决定。

三是古罗马的立法和批准是人民大会和元老院。古罗马实行了400多年的共和制，这是一套系统的、独创性的国家制度。共和国的执政官有两个，享有最高行政权。两位执政官的权力地位相等，每个人对另一个人的行动具有否决权。执政官由人民大会选举产生，这个人民大会也称为百人团或部落大会。这是一个权力中心。

在罗马共和国时期，还设有元老院，这是第二个权力中心。这个权力中心主要掌握军事、外交和财政大权，并且有权批准法律。

罗马共和国还有第三个权力中心，就是人民大会。人民大会是拥有立法权的立法机构。

从这里我们可以看到，所谓共和制，就是指有多个权力中心，其中在罗马，它的人民大会是负责立法的，元老院是批准法律的。

四是奴隶社会和封建社会的统治者为立法者。随着阶级的产生、国家的出现、人类社会由原始社会进入奴隶社会和封建社会后，在奴隶社会和封建社会时期，它的法律就是由统治者来制定的。比如，在《左传·昭公六年》中有这样的记载：夏有乱政,而作禹刑；商有乱政,而作汤刑；周有乱政,而作九刑。这些可以说是夏商周三代适应奴隶制统治需要而制定法律的反映。禹刑、汤刑，是夏、商两个奴隶制王朝法律的泛称。九刑，一说是周代的刑书有九篇，另一说是周代的九种刑名。但不管怎样，这些法律都是由帝王和他们的御用官吏制定的。

五是资本主义时代开创了议会立法制度。近代以来，西方国家通过发动资产阶级革命，推翻了封建统治和封建制度，形成了立法、行政、司法“三权分立”的国家制度。其立法权属于议会，行政权属于政府，司法权属于法院。虽然在西方不同的国家中，议会的地位可能不尽相同，但总的看来，西方各国的议会一般都拥有立法权、财政权、监督权和其他一些重要职权。特别是立法权，必然与议会联系在一起，即授予议会这样的立法机关，议会拥有进行法律的制定、修改、通过和废止等程序来掌握立法权。

以上我们就说明，从氏族成员、公民代表，到国家统治者、资产阶级议会，都在历史上充当着法律的制定主体。从这样的历史过程可以看到，随着国家、社会和不同时代的变迁，法的制定主体从来不是固定的，而是在顺应时代发展的需要。这就告诉我们，只要具备了立法要求，任何一个社会主体都可以成为法律的制定主体。因为我们的国家发展和时代发展的需要，中国共产党当然也可以成为法的制定的一个主导力量。这是我们要讲的第一个根据。