党内法规论（3）

三、党内法规的法治特点

十八大以来，中国共产党抓紧制定党内法规。2014年党的十八届四中全会《决定》提出，“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。与过去明显不同的是，现在，中国共产党把加强建设和完善党内法规制度提升到构建法治体系的高度，这就是《决定》提出的建设中国特色社会主义法治体系，在中国特色社会主义法治体系中包含着五大体系，即：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。那么，这体现了党内法规怎样的法治特点呢？

首先，党内法规是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。“法治”的概念大于“法制”和“法律”，因此，中国特色社会主义法治体系既可以包含国家法律体系，也能够包含党内法规体系。同时还要理解到，党内法规虽然不是国家法制、国家法律，但如果从法是一种组织化的行为规则，法在本质上要靠组织成员的内心认同，法本身具有公共性、规范性、普遍适用性等特征来看，中国共产党的党内法规也具有这样的共同特征。党内法规反映了党员和党组织的意志，具有了在党内实行的公共性、规范性、普遍适用性。而中国共产党又处于执政地位，代表着国家的利益、人民的利益，这样的公共性、规范性、普遍适用性虽然只在党内实行，自然也能够得到国家和人民的认可。因此，习总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中指出：新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。这说明，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，没有中国共产党的领导是不可能完成的，而没有依据党章和其他党内法规的依规治党，就没有依据宪法和其他国家法律的依法治国，在中国特色社会主义法治体系之中完全应当包含党内法规体系。

当代中国，在推进中国特色社会主义法治建设中，为了保持党的先进性和纯洁性，提高党的领导能力和执政能力，需要党内法规、依规治党；为了构建和谐社会，建设社会主义法治国家，需要国家法律、依法治国。党内法规、依规治党和国家法律、依法治国，要“两手”抓，并且“两手”都要硬。党内法规和国家法律，都是国家治理所需要的，是国家治理现代化的必然要求。如同国家法律必须通过法律的实施才能体现它的生命和价值一样，党内法规的生命力也在于它的实施，在于党内法规执行力的提高，这必然要求各级领导干部切实领会法治精神，带头遵守法律和党内法规，带头依法办事。不仅要自觉学法、尊法、守法，提高法治思维水平和能力，运用法治方式深化改革、推动发展，也要切实改变“权力迷恋”和“大包大揽”的情况，将执政履职思路彻底转到法治轨道上来。从严治党永远在路上，党员干部要自觉运用党内法规体系把党要管党、从严治党落到实处。

其次，党内法规的法治不同于国家法律的法治。虽然国家法律、党内法规的制定及其实施、监督、保障共同构成了社会主义法治体系，但在这个法治体系中，国家法律与党内法规的法治情况又有着严格的界限和区别，因此，不可将党规与国法相混同，更不能用党规来代替国法。党内法规和国家法律的不同在于：一是性质不同，党内法规按照《中国共产党党内法规制定条例》指的是，“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，它是党的自身管理；而国家法律，不仅由国家制定，还由国家法治机关保证实施，它是国家的全体公民和组织都要遵守的行为规范体系，是包含了党员和党组织在内的国家治理。二是适用对象不同，党内法规的适用对象是党员和党的组织，依据《中国共产党党内监督条例》第四十条规定：“各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用”的规定，保证其运行实施的是各级党委和纪委，而对党员的惩处根据《中国共产党纪律处分条例》的规定仅限于警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种，是基于党员的政治身份作出的决定，主要涉及政治理想、信念、信仰方面，不涉及党员的公民权利；而国家法律的适用对象是全国的公民和组织，对于公民的犯罪、违法、侵权等行为，会施以不同的惩罚方式，以维护正常、稳定的社会秩序。法律的惩罚是有形的，可以限制人身自由、剥夺财产、剥夺政治权利，甚至判处死刑，这些都是党内法规的处置所不具有的。三是制定过程不同，党内法规因其制定主体是党的组织，虽然其制定也有一定的程序，但一般会根据社会的发展实际以及党内出现的新情况新问题及时地做出调整，具有灵活性，且文本形式和内容可繁可简，可以是具体的也可以是原则性的，例如《中国共产党廉洁自律准则》，向全党提出了廉洁自律要求，行文上全篇共8条仅112字，并且都是原则性的规定；而法律的制定和修改有着更加严格的规定，对法律的立、改、废、释属于国家立法行为，由国家权力机关来行使。从实践看，这一过程通常需要经过漫长的复杂的程序和充分的调研，需要征求社会各方面以及不同阶层、地域等群体的意见，需要经过几年甚至是十几年、几十年的时间，例如，我国民法典的制定从提出到现在仍未出台就是很好的例证。

党内法规的法治不同于国家法律的法治的特点，可以用“一高一严”来表达。“高”，即国家法律高于党内法规；“严”，即党内法规严于国家法律。国家法律高于党内法规，这个“高”指国家法律是所有公民的行为规范。在现代法治国家，法律对于整个国家而言具有基础性作用，全体公民都必须要遵守法律规定。作为党员，首先是国家公民，不能突破和违反法律的规定，并且还要带头模范地遵守国家法律法规，这是党章规定的党员义务。作为国家根本大法的宪法，是一切制度的根基，任何组织和个人，都必须遵守宪法规定，坚持和贯彻宪法确立的原则。依据宪法制定的法律法规是全体人民意志的体现，党内法规必须与宪法法律相一致，不能相冲突。党依法执政，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是党员的行为准则，而这个行为准则自然也是以不能违反国家法律为最高准则的。任何一个中国共产党党员都不是“特殊党员”，不可能享有破坏国家法律规定的“特权”。

党内法规严于国家法律，这个“严”是由中国共产党的先锋队性质决定的，也是党的历史地位和使命决定的。党的历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，越需要党炼就百毒不侵的金刚之身，越需要巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位，越需要全面从严治党。党规之所以“严”，是因为党规的适用对象是党组织和党员，而共产党员是普通人民群众中的先进分子，党规党纪对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求来的更严。这个“严”，既体现在党的各种具体规章制度的内容上，也体现在要求党员模范地遵守国家法律。如果不能遵守党的规章制度，那么，一个人就不可能成为党员，党组织也就降格为一般社会团体，党的先进性和纯洁性都无从谈起。

党内法规严于国家法律，指的是党内法规对党的组织和党员的要求更严格，而非指的是对违犯国家法律的党员和非党员在定罪量刑上的不一致。在党内法规上对党员做出更严格要求的规定，这既符合党的宗旨，也符合人民大众对党员、对党的期望。党内法规严于国家法律的例子很多。比如，《中国共产党章程》对党员的要求比法律对公民的要求要严格得多，党员必须吃苦在前，享受在后，克已奉公，多做贡献；党员必须在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲，等等。《中国共产党章程》对党的各级领导干部的要求也比《中华人民共和国公务员法》对一般公务员的要求要严格得多，党的各级领导干部必须立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业；党的各级领导干部必须勤政为民，以身作则，讲党性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自励，等等。

既然党内法规严于国家法律，就要求把党内法规挺在国家法律之前。这是因为，中国共产党是中国工人阶级同时是中国人民和中华民族的先锋队组织，党章和所有的党规党纪是对党的成员的严格约束，保证着党的政治理想、执政理念和立党宗旨的践行和落实，是中国共产党人的行为准则和政治底线；法律体现中华人民共和国的国家意志，是全体公民的行为底线。中国共产党人只有依靠严格的党内法规才使自己不同于一般群众、区别于其他任何政党。把党内法规挺在国家法律前面，共产党员在自觉地接受党的规矩纪律的约束后，就能更好地接受国家法律的约束。此外还有一个特殊的情况，对于普通群众来说是“法无禁止即可为”，而对于党员干部来说，还要加上“纪有规定不可为”。推进全面从严治党，党员干部要切实把党内法规挺在国家法律前面，才能立于党风廉政建设和反腐败斗争的最前沿。

最后，党内法规的法治有力地保障了国家法律的法治。虽然党内法规体系与国家法律体系共同构成了社会主义法治体系，但不等于二者是独自的、分开的、毫不相干的。全面推进依法治国必须充分发挥党内法规对国家法律的保障作用。有人认为，党规党纪强调多了，法律法规就会被弱化。事实上，加强党内法规制度建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且有利于国家法律实施，二者相辅相成、相互促进。党制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。历史经验告诉我们，如果党内法规执行得好，法律法规能得到较好遵守，法治建设就能顺利推进；如果党内法规执行不好，法律法规的权威也树立不起来，依法治国也就无法实现。

现实中已有事例说明，党内法规和国家法律的制定工作尽管主体、程序等方面有很大差别，但由于规范对象在事实上具有一定的载体的同一性，使得党和国家可以共同制定一些法规制度。例如，2013年中共中央和国务院联合发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。这个联合发布的条例，就是联合制定。党政联合发文不仅是可行的，也是必要的。这种联合立法的做法，在当代中国有利于高效地促进经济社会发展。这一做法启示我们，只要党政双方都认为有必要，就应当联合起来推进制度规范。当前，中国有着大量的公共治理问题，比如环境污染、公共安全等问题，不仅政府责无旁贷，执政党也负有不可推卸的领导责任。

我国正处于社会转型期、改革攻坚期，各种矛盾突出，在公民的道德水平还有待提高的情况下，一些社会领域事实上存在立法落后甚至是盲区的问题。而国家立法是一项非常严肃和需要耗费巨大精力和时间的事情，在这些亟需要规范的领域，在宪法框架和遵循宪法和法律基本原则、基本精神下制定一些相对灵活的党内法规，由此来约束党组织和党员行为，规范国家机关和党政领导干部，可以起到对全社会的示范作用，同时为国家立法提供重要实践参考依据，在今后条件成熟时转化为国家法律，做到了党内法规和国家法律的有效衔接，从而有力地发挥党内法规对国家法律的保障作用。

（作者为国家行政学院一级教授）

原载《中国浦东干部学院学报》2016年第5期