刘宗超：河长制是生态文明建设的整体性要求（2）

2.主要任务

加强水资源保护。落实最严格水资源管理制度，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，强化地方各级政府责任，严格考核评估和监督。实行水资源消耗总量和强度双控行动，防止不合理新增取水，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。坚持节水优先，全面提高用水效率，水资源短缺地区、生态脆弱地区要严格限制发展高耗水项目，加快实施农业、工业和城乡节水技术改造，坚决遏制用水浪费。严格水功能区管理监督，根据水功能区划确定的河流水域纳污容量和限制排污总量，落实污染物达标排放要求，切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量。

加强河湖水域岸线管理保护。严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河湖管理范围。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。

加强水污染防治。落实《水污染防治行动计划》，明确河湖水污染防治目标和任务，统筹水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控机制和考核体系。排查入河湖污染源，加强综合防治，严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染、船舶港口污染，改善水环境质量。优化入河湖排污口布局，实施入河湖排污口整治。

加强水环境治理。强化水环境质量目标管理，按照水功能区确定各类水体的水质保护目标。切实保障饮用水水源安全，开展饮用水水源规范化建设，依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口。加强河湖水环境综合整治，推进水环境治理网格化和信息化建设，建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制。结合城市总体规划，因地制宜建设亲水生态岸线，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿。以生活污水处理、生活垃圾处理为重点，综合整治农村水环境，推进美丽乡村建设。

加强水生态修复。推进河湖生态修复和保护，禁止侵占自然河湖、湿地等水源涵养空间。在规划的基础上稳步实施退田还湖还湿、退渔还湖，恢复河湖水系的自然连通，加强水生生物资源养护，提高水生生物多样性。开展河湖健康评估。强化山水林田湖系统治理，加大江河源头区、水源涵养区、生态敏感区保护力度，对三江源区、南水北调水源区等重要生态保护区实行更严格的保护。积极推进建立生态保护补偿机制，加强水土流失预防监督和综合整治，建设生态清洁型小流域，维护河湖生态环境。

加强执法监管。建立健全法规制度，加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制。建立河湖日常监管巡查制度，实行河湖动态监管。落实河湖管理保护执法监管责任主体、人员、设备和经费。严厉打击涉河湖违法行为，坚决清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。

3.保障措施

一是加强组织领导，二是健全工作机制，三是强化考核问责，四是加强社会监督。

（二）河长制，浙江先行先试

早在2008年，湖州市长兴县就率先试行河长制。随后，嘉兴、温州、金华、绍兴等多地陆续推行。2013年11月和2015年5月，浙江省委省政府先后出台了《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》和《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》，对河长制的组织架构、河长牌的设置、河长巡查制度等进行进一步明确。如今，浙江省已经形成了强大的五级联动的河长制体系，已有省级河长6名、市级河长199名、县级河长2688名、乡镇级河长16417名和村级河长42120名，还配备了河道警长、民间河长。在浙江，治水没有旁观者，人人都是行动者。

（三）河长制的创新点

第一，河长制解决了行政区划分割与河流跨区域导致的监管断裂矛盾。我国很多大江大河从发源地到入海口会流经多个省份，有的还会跨国界。对于这种跨区域河流的管理，以往是“铁路警察各管一段”，在协调、衔接上经常出现问题。比如淮河，其干流流经河南、安徽、江苏三省。如果处于上游的河南对排污放任不管，那么处于中下游的安徽和江苏在水污染防治上做再多的努力，也无济于事。所以，安徽要想治理淮河，就需要和河南和江苏的有关领导一起协商。但是，这在以前存在两方面问题。一是协调困难，对河流污染治理的协调往往不是各省党政主要负责人来牵头，而是各省环保局、水利局等有关部门来进行。二是落实不到位，河段管理保护并未由各省党政主要领导直接负责，相关政策很难落实到位。现在，全面推行河长制，使得各省党政主要负责人可以共同协商制定河湖管理保护方案，共同推进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，并将只有抗洪时才可能出现的整个流域的协调机制，变成水污染治理的常态机制。

第二，河长制解决了“本位”与“全局”的矛盾。河湖沿岸各地的农业、工业发展水平不同，水污染状况和形式也有很大不同。比如，工业较为发达的地区排污情况也较为严重。再比如，有的地区主要是工业废水污染，而有的地区则是农业面源污染。各地根据自身实际进行污染治理，难免会出现“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的问题，使得“本位”和“全局”的矛盾不断升级。河长制为解决这一矛盾提供了制度框架和制度保证。

第三，河长制是道法自然的制度创新。山川河流的分布是大自然的杰作，而行政划分是人为的结果。如果人为违背了自然规律，不能与自然很好地融合，就易产生矛盾。比如，我们在经济发展中的填湖造田、侵占河床河岸开发房地产等行为，直接或间接地导致了洪水等自然灾害的发生几率大大增加。每条河流都有干流和支流，而且高度流通，通量相等。这就好比人的血管有动脉和静脉，如果通量不相等就会出现血管梗阻，极易引发心梗、脑梗。河长制能有效解决河道出现“心梗”、“脑梗”的问题。