王文婷：稳步推进央地财权事权划分（2）

落实央地财政事权与支出责任分配的举措

当前讨论中央和地方的财政事权问题，既要从大处着眼，还原到统筹协调层面，又要做实做细，做到立法对接“财政事权与支出责任”的可操作性。在这一过程中，必须破除方方面面的既得利益，寻求对于国家治理现代化以及社会公共利益最大化最有利的改革方案。

就技术层面而言，在现阶段需要以清单方式明确央地财政事权，同时辅以相关原则兜底。财政事权有四个要素：决策权、执行权、支出权、监督权。当前财政事权和支出责任划分格局出现的问题，在于执行权过度下移，决策权过度上收，所以应该适当上收执行权，适当下放决策权，还要划分清楚共同财政事权当中的决策权、执行权、支出权和监督权分别由哪级政府承担。

央地财权事权实际上可以理解为央地在花钱方面的权力。这种划分原理上说比较清晰：以是否具有外溢性为标准，无外溢性事务的财权事权应当交给地方政府，具备外溢性的事务应考虑中央政府的参与。《意见》已经对财政事权作了较为详细的划分，各级政府拥有大部分独立事权，共同事权减少，辅之以少量上级委托性事权和引导性事权，中央政府为基本公共服务进行“兜底”。

以财政事权的划分为母版，财政事权和支出责任的对应可以按如下思路操作：应该先把财政事权清单在中央、省和市县这样的三级框架之下明确列出，再对应到财政运行管理环节上的支出科目。这些支出科目都是实打实代表着支出责任，应该把它们打通，形成整个政府分配运行体系支出责任的一览表、分工图。

以外溢性、信息对称性等标准为依据，将财政事权进行细分并逐步推进落实。以此为基础，在财政运行管理环节匹配相应的支出责任是财政事权和支出责任对应的方式。这一切的展开，离不开税法制度的保障。这关系到立法模式的选择问题。依据《意见》，短期内不排除财政部牵头以行政法规的形式制定进一步实施方案的可能。但从长远看，由人大主导的法律规范完善才是最优选择。由人大主导的立法，可能有两种模式。一种是整体模式，即制定一部中央与地方收支划分法，对事权作出整体划分。另一种模式是把财政事权放在不同的法律规范中予以体现。总之，对财政事权和支出责任划分的立法推进，将成为一系列财税法律法规制定与完善的前提和基础。