王文婷：税制改革为生态文明建设护航

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2018年1月1日起，《中华人民共和国环境保护税法》正式施行，环境保护税开征，我国施行了40年的排污收费制度退出历史舞台。这是保护和改善环境、减少污染物排放、推进生态文明建设的重要举措，而通过税收激励环境治理，是我国近年来税制改革的重要转向。

《中华人民共和国环境保护税法》的施行、环境保护费改税的推进，有利于促进形成治污减排的内在约束机制、推进生态文明建设、加快经济发展方式转变。通过税收激励环境治理，是我国近年来税制改革的重要转向。

环保税立法的直接规制

《环境保护税法》是党的十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求，《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后，提请全国人大常委会审议并通过的首部单行税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法。

为响应新一轮税制改革的减税降负要求，环境税立法的一个基本原则就是要体现排污费制度向环保税制度的平稳转移。2016年公布的《关于〈环境保护税法（草案）〉的说明》中，明确要按照“税负平移”的原则进行环境保护费改税，根据当时的排污费项目设置税目，将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，将应税污染物排放量作为计税依据，将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限，这既贴合了我国当前减税降负的政策环境，又减轻了增税面临的社会压力，使得环境税立法能够赢得最大范围内的同意，从而在立法程序上顺利得以通过，尽早实现法律的社会效应。

但必须清醒认识到的一点是，尽管我国已经完成了环境费改税的改革，确立了环境税制度，但后续仍面临着目标重塑、税收征管和收入的府际分配等问题。一项税收制度，满足税收法定主义要求固然重要，但这也只是开启了税收的复杂工序的第一步，关键是如何让税收发挥最大效用，如何让税务机关的征管行为与复杂多变的社会现实相对接，以及如何对税收收入进行政府间合理划分等。首先，环境税作为政府财源之一，也是激励企业减少污染排放的间接手段，如何化解环境治理和财政汲取之间的内在矛盾，是这项改革必须解决的问题。其次，环境税一改过去排污费由环保部门“自收自管”的独立征管模式为财政部门主导、环保部门配合的协同征管模式，这对部门间的行政紧密合作提出了更高要求。再次，已征收的财政收入要在各级政府间进行合理分配，以供政府机构维持正常运转和履行公共责任，环境税的收入权归于中央还是地方，亦是亟待解决的主要问题之一。

生态化税制的间接引导

随着市场体系下行为主体的多元化和经济体系的复杂性，政府开始寻求更具激励作用的税收手段来提升环境管理效率。国家通过税制设计将环境外部成本内部化，这种现代税制变革趋势被比喻为“税制绿化”。实现这种税制“绿色化”主要借助两种手段。一种是直接开征以体现环境保护为首要目标的环境保护税，体现出一定程度的“以税控污”的理念；另一种是出于激励市场自主减少环境污染的政策目标，通过对与环境相关联，主要是生产和消费过程中的课税要素施以重税或优惠，在手段运用上总体发挥税制设计的激励导向。具体表现为：一是征税对象范围的括入或排除。各个类型税种的课征对象是依据征管成本、国家政策所需等综合考虑而确定的。立足于税制绿化的政策基点，国家在进行税收立法时会对对象分类以实行区别性课税，税法对待那些污染型应税客体的态度显然要严苛于环保型应税客体。二是税率级次设计的环保偏向。税率的高低关系着特定计税事实下的税负大小。税制绿化除了表现为征税范围的扩张或缩减，更体现在同一征税对象的税率级次高低安排，借助于差别化税率结构，让生产者和消费者在成本评估下作出更契合环境保护的生产或购买选择。

优惠奖补的制度性回馈

实现环境治理激励功能的手段多种多样，具体到大气环境治理和保护方面，物质激励措施应用得极为广泛。一方面，中央政府为激励地方政府在大气环境治理工作上的积极性，会根据前一时期内地方环境治理的考核结果而分别施以奖罚，如依照《大气污染防治专项资金管理办法》的规定，对未完成目标的省份扣减资金，对完成大气治理任务出色的省份给予奖励。另一方面，为引导排污单位减少大气污染排放量，各级政府还会通过给予直接的税收优惠、政府奖励或财政补贴进行制度性回馈，这种优惠奖补的做法实际上是用公共财政弥补排污单位用于更换生产设备和研发环保技术的成本负担，以及排污单位因此遭受的生产经营损失。总的来看，优惠奖补的制度性回馈所产生的利益激励作用在中央鼓励地方和政府引导社会进行环保治理和保护的过程中被逐步认识并应用，并在大气环境治理和保护中发挥了积极作用，但亦在个别地区产生了财政资金违规使用等问题，如何在法律框架内有效规制优惠奖补制度是当前确保公共财政资金合法使用的重点之一。