供给侧结构性改革背景下的税收政策（2）

降低企业税收负担应注意的几个问题

推进供给侧结构性改革的税收政策需要从历史的维度、辩证的维度和系统的维度深入分析。

（一）减税的空间不会太大

我们应清醒地看到，2017年我国进一步降低企业税收负担的空间仍是相对有限的，其理由有：

1.减税在持续进行。我国自2010年实施积极财政政策以来，特别是2016年以来，随着营改增试点的全面推开，加上前期试点行业和原增值税行业通过营改增的减税额，预计全年减税总规模将超过5000亿元。另外，我国还采取了小微企业免征范围扩大、允许企业追溯研发费用加计扣除、节水及环境保护专用设备企业所得税优惠等措施，减税力度和幅度较大。从某种意义上讲，我国处于“减税”的一种常态。在这种背景下，期望2017年的减税政策的力度突然加大是不现实的。

2.减税受财政能力的约束。从财政收支角度来看，减税受到的支出刚性约束和财政赤字约束越来越强。我国坚持社会政策要托底，教育、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、住房保障等基本公共服务支出具有相当的刚性，用于脱贫攻坚的各项财政支出必须得到保障，环境保护支出也在逐年增大。在此背景下，一味减税只会影响社会公共服务的提供与改善，增加国家的财政赤字，恶化国家的财政状况。

现阶段，我国的财政赤字已经处于高位，进一步突破面临困难。2016年中国的财政赤字预计将超过3%，央行预计将达到3.5%。各级政府通过PPP和专项建设基金等方式扩张的政府债务规模也不小，财政部门自9月开始加大对财政承诺和政府回购的监管力度。在防风险的政策导向下，2016年的中央经济工作会议并没有对财政赤字作出安排，进一步突破财政赤字的限制面临着相当的障碍。

（二）减税的视角要扩展至税收制度改革上

当前舆论对减税的讨论过多地关注于税收负担，其实我国的减税政策实质是税制改革，是服务于供给侧结构性改革这一大局的，目的是建立公平统一、调节有力的税收制度。其核心在于调整税负结构，优化税制和国民收入分配格局，培育制度竞争力。例如营改增，降低企业税收负担只是其附属效果，其目的更在于健全增值税的征抵机制，消除重复征税，从而促进社会化分工协作，激发市场活力，提高市场效率，促进经济结构的转型升级。

我国的税收制度仍在不少影响供给侧结构性改革的问题。例如：税收收入过度依赖间接税，需要逐步向直接征税为主过渡；增值税的税率有待于简并、优化，税收中性原则贯彻不到位；资源税从价计征改革需要进一步推进；地方税体系仍然存在缺位，房地产税改革有所停滞；综合与分类相结合的个人所得税制有待建立；税收征管的信息化水平还不够，有待提升“信息管税”水平。所以，对我国减税政策关注的视角要更多地扩展至税收制度改革上面。

（三）减税要与其他降低企业成本的措施相配合

企业成本的构成是多样的，包括税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本和物流成本等。税收负担仅是企业成本的一部分，降低企业成本需要多项措施共同出击、相互配合，形成合力。

单就税费负担而言，企业负担重在不规范的收费。从全国层面看，纳入一般公共预算收入的非税收入有七款，分别为专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入，另外还有各种政府性基金和社会保险。涉企收费的规模本身就巨大，如果政府在政策执行过程中存在不规范现象，企业的压力更大。

降低企业成本是一项系统工程，要清理规范涉企政府性基金和行政事业性收费，还要降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节，降低各类中介评估费用，降低企业用能成本，降低物流成本。

另外，要认识到企业成本分为市场决定成本和非市场决定成本。在不存在政府的纯市场经济中，一个企业的成本就是另一个企业/个人的收入。从这个意义上讲，降低企业成本是一个资源配置与收入分配的问题。所以降成本的关键在于降低因政府各种制度与管制措施产生并由政府决定的企业成本，让市场在资源配置中起决定性作用。

（四）要关注减税政策的退出问题

宏观政策的搭配讲究的是在某种平衡中寻求最有利的发展空间。实施减税政策需要承担社会成本，政策的退出时点应该在社会收益和社会成本出现反转的时间。

在理论上，由降低企业税负产生的企业应对行为将带来产出增加、经济增长，相应会对冲部分因减税导致的财政收入减少。但是，这并不意味着减税政策没有社会成本。减税或是意味着公共服务水平的下降，导致某些公众的福利水平下降；或是带来财政赤字的增长，引发税收负担的代际传递。从根本上来说，减税政策是以一种收入再分配的方式，激发部分社会成员的生产动力和创造激情，以此恢复经济的动力。

另一方面，长期内产出回归自然水平是经济定律，长时间推行减税政策，不断降低企业税收负担的经济效果是相当存疑的。在经济重新走上正轨、达到政策目的后，稳定税负并优化税制结构才是正确的政策选择。就我国的情况而言，就是要妥善处理好减税和中央与地方事权和支出责任划分、中央与地方收入划分和健全地方税体系的关系，把握减税政策的退出时机，统筹各项改革进展，以此推进国家治理能力和治理体系的现代化。

（作者单位：中国财政科学研究院）