精准扶贫实践中的重点难点与有效治理

精准扶贫实践中的重点难点与有效治理

摘要:2013年11月3日,习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”理念,首次将精准扶贫上升为国家策略。自此,精准扶贫真正进入学界理论研究视野。

改革开放三十多年来,我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就,实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变,贫困人口较1978年减少了6.7亿人,成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是,我国仍然面临艰巨的扶贫任务。数据显示,到2014年我国农村仍有7071万贫困人口,贫困地区发展滞后的问题没有得到根本改变。目前,距离2020年全面实现小康社会只有3年多时间,扶贫工作十分紧迫。根据形势变化,适时调整扶贫战略,切实做到“真扶贫,扶真贫”,是今后一段时期内我国重要的任务和重大的责任。

一、新型精准扶贫治理模式

治理现代化既是一种理念,又是一种机制。治理现代化的提出深刻影响着我国治理理论和实践,也为我国贫困治理带来新的机遇与挑战。2013年11月3日,习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”理念,首次将精准扶贫上升为国家策略。自此,精准扶贫真正进入学界理论研究视野。精准扶贫是一种新型的贫困治理模式,主要体现在其符合治理现代化背景下的治理新趋势。具体而言,主要体现在以下三个方面:

1、精准扶贫内涵的参与式治理理念。传统的贫困治理方式呈现出自上而下、部门主导和行政推动的特点。不管是以贫困县为瞄准重点还是以贫困村为瞄准重点,都没能直接对接贫困主体,深入了解贫困村民的需求,从而造成资源的浪费和腐败的滋生。精准扶贫重新重视贫困群众的主体地位,充分调动、积极引导其参与贫困治理的全过程。这种参与式的贫困治理新理念,将以往处于“被脱贫”地位、参与脱贫工作缺乏积极性的贫困群众转变为积极主动、自愿的参与到扶贫开发工作中来,从而提高扶贫工作的效率和满意度。

2、精准扶贫内涵的多元合作式治理理念。过去的贫困治理过于强调政府在扶贫治理中的主体作用,而对市场、社会、社区、个人的作用重视不够。贫困治理不是单一主体的责任,也不是政府一力所能解决的问题,因而往往会出现投入不足、效率不高、管理不当等政府失灵现象。随着我国经济社会转型的加速和市场经济体制的建立,政府的职能相应转变,政府的角色也从“划桨”转变为“掌舵”,并且随着我国民间力量的兴起,他们有兴趣也有能力参与到扶贫治理中来。在精准扶贫模式中,不仅强调政府的主导作用,也遵循市场规律,将政府、社会、市场、社区、农户统一起来,形成五位一体的贫困治理模式,充分发挥各自优势,合力推动贫困治理的有效展开。

3、精准扶贫内涵的精准式治理理念。随着经济社会发展环境的变化,扶贫治理日趋复杂多变。贫困人口并非只是局限于传统的经济贫困,其致贫原因更加多元化,贫困表现也更加多样化。与之相适应,当前贫困人口的需求已经从单一的家庭收入增长扩展至社会参与、生态环境保护等方面,政府不仅要高度关注解决其就业、增收等问题,同时要重视、完善、保障其医疗、养老和子女教育等条件。

精准扶贫模式强调贫困治理过程中的多元主体互动,它更突出在完善贫困村治理的行为模式和治理模式上起到推手作用。与以往传统的扶贫治理相比,如今村民的参与合作积极性热情高涨。从整体来看,“精准扶贫”实践促进农民积极合作,化解贫困治理困境,实现国家与农民良性互动,党政领导下的多方参与协调管理的新型乡村治理模式。扶贫开发的主体是农民,其目的也是为了提升贫困农民的生活质量和当地的经济发展水平。农民是反贫困的主导力量,而以往的贫困治理往往将贫困农民客体化。随着“精准扶贫”的介入,通过“接地气”、扶弱助残、资金帮助等行为,越来越多的村民积极参与扶贫项目中,从某种意义来看,村民的参与合作积极性高涨,实现了从以往“惊慌失措”到“理性合作”的大转变,实现国家与农民形成互动和互联。

二、精准扶贫实践中的重点和难点问题

精准扶贫的目标是“到村到户”。而贫困户/贫困村的建档立卡工作是精准扶贫的重点内容。其工作内容包括前期准备、贫困户/贫困村识别、结对帮扶、系统管理、监督检查等。

1、贫困户识别实践中的重点。贫困人口的识别采取规模控制的方式,自上而下、逐级分解。各级贫困人口分解大致如下:到省(市、区)的贫困人口规模,根据国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口为基数,分配到各省,省级统计数据大于国家发布数据,可在国家发布数据基础上上浮10%左右; 到市到县的贫困人口规模分析,依据国家统计局提供的乡村人口和低收入人口发生率计算形成;到乡到村的贫困人口规模,由于缺少人均纯收入等数据支持,依据本地实际抽样以获取的相关贫困影响因子计算本地拟定贫困发生率,结合本地农村居民年末户籍人口数算出。到省、到市、到县的贫困人口规模都获得了国家统计局提供的数据支持,能够比较客观地反映出贫困人口的分布规模状况,而到乡、到村的贫困人口规模,由于缺乏统计局抽样调查获得的人均纯收入等数据支撑,具有较大的随意性。这就容易因分解失当、人手不足等主观因素,可能将真正贫困的人口排斥在识别范围之外。在贫困户识别上以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式,整户识别。

具体做法:初选对象依据农户自愿,各行政村召开村民代表大会进行评议,形成初选名单,由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示,无异议后报乡(镇)人民政府审核,乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核,确定全乡(镇)贫困户名单,在各行政村第二次公示,无异议后报县扶贫办审核,复审结束在各行政村公告。然而在实际操作中,由于识别时间紧、任务重,一些地方往往从2012年已建档立卡的2013年底在册贫困人口和2013年返贫农户中进行初选,由贫困户自愿申请,召开村民代表大会确定初选名单。村级贫困户的识别基本是从2013年建档立卡在册贫困户中选出,这可能使那些非在册的贫困人口被排斥在贫困户识别之外。

2、结对帮扶落实中存在的重点问题。结对帮扶工作内容主要有落实帮扶单位、制定计划和填写《扶贫手册》《贫困村登记表》等。首先,要落实帮扶责任。即在贫困人口被识别出来后,各县统筹安排有关资源,研究提出结对帮扶方案,明确结对帮扶关系和帮扶责任人。其次,制定计划。在乡(镇)人民政府指导下,由村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户需求和实际,制定帮扶计划。再次,填写手册。在县扶贫办指导下,由乡(镇)人民政府组织村委会、驻村工作队和大学生志愿者为已确定的贫困户填写《扶贫手册》。贫困村层面的结对帮扶程序:首先,落实帮扶单位。各县统筹安排有关帮扶资源,研究提出对贫困村的结对帮扶方案,落实结对帮扶单位。其次,制定帮扶计划。在乡(镇)人民政府指导下,由村委会驻村工作队和帮扶单位结合贫困村需求和实际,制定帮扶计划。再次,填写登记表。在县扶贫办指导下,由乡(镇)人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位为已确定的贫困村填写《贫困村登记表》。从以上描述不难看出,对贫困户/贫困村的基本情况、生产生活情况、致贫因素、扶贫需求等的了解,是在确定帮扶责任人与贫困户的帮扶关系、帮扶单位与贫困村的帮扶关系之后的制定帮扶计划中完成的。然而,各贫困户/贫困村的致贫因素各异、扶贫需求也各不相同,先确定帮扶关系(且是“贫困户、贫困村不脱贫,不脱钩”的“永久”关系),再进行致贫因素分析和扶贫需求调查,容易导致帮扶资源供给与扶贫对象扶贫需求难以实现最优匹配,从而降低整体帮扶资源的扶贫效益。

3、精准帮扶资源供给的非制度化问题。精准帮扶实施主要是在各省(市、区)普遍建立干部驻村工作制度上的帮扶工作队和相应的帮扶责任人的定点和结对帮扶。驻村工作队和驻村干部主要由各省(市、区)充分动员党政机关、人民团体、民主党派、企事业单位参与驻村帮扶工作,并实施制度化管理而形成。因而,精准帮扶机制具有制度化特征。精准扶贫的资源包括专项扶贫资金、行业扶贫资金、社会帮扶资金(资源)、驻村工作队和驻村干部动员筹集的帮扶资(资源)。驻村工作队和驻村干部是精准扶贫资源的重要供给主体,其所提供的帮扶资源主要来源于帮扶单位及其成员所拥有或所能动员的资金(资源)。这些帮扶资源并非帮扶单位组织业务范畴或者帮扶责任人在单位工作范围的资金(资源),而需要帮扶单位另设立临时项目资金,或者是依靠社会网络动员相应的社会资源。不论是帮扶单位临时性资金项目,还是通过社会网络动员的资金(资源),都具有非制度化、非持续(波动性)特点,并且其资金项目规模、类型取决于相关单位性质以及帮扶责任人的资源动员能力。

责任编辑:董洁校对:王梓辰最后修改:
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