画好“三张图”推进军民融合创新体系建设

深入推进军民融合、科技创新国家重大战略，加快建立军民融合创新体系，是以习近平同志为核心的党中央在推动国家现代化建设和实现“两个一百年”奋斗目标的路径规划，同时也是世界科技革命、产业革命、新军事革命发展的潮流所需。世界主要发达国家在推动科技创新军民融合发展过程中进行了广泛的实践探索，为我们当前加快建立军民融合创新体系提供了许多可供借鉴的经验启示。总体而言，就是要画好“三张图”。

战略统筹的“规划图”

建设军民融合创新体系，只有对总体布局和长远发展进行统一规划、周密部署，才能保证科技创新军民融合发展按照科学的目标、任务、途径有序推进。世界主要发达国家的战略规划之所以能够发挥作用，成功地规范引导各自国家的科技创新军民融合发展，在于在制定战略规划时非常重视处理好国家统筹与分工负责、部门制定与专家论证、重点突破与全面推进之间的关系。

就国家统筹与部门分工负责的关系而言，世界发达国家在规划军民融合创新体系建设过程中都非常重视处理好两者之间的关系。如，美国主要由国家和政府内阁决策层负责为军民融合创新体系建设营造政策环境，然后交由有关机构制定和实施各种具体的战略规划。后者的专职机构和人员包括国防部负责科学和技术的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室等。英国国防工业机构的设置和运行体现了军民融合管理和服务模式。国会、首相及下设的国防与海外政策内阁委员会负责制定国防工业最高决策，国防部、贸易与工业部、原子能总局等负责具体管理活动。

就部门制定与专家论证而言，发达国家非常重视对科技创新规划的科学论证，并制定了一套严密科学的流程。以美国为例，为了保证科技创新战略规划的科学制定和顺利完成，国防部建立了国防科技依托过程，并以此成立国防科技依托计划执行委员会负责制订基础研究计划、国防技术领域计划、联合作战科学技术计划和支撑的国防技术目标。科技战略规划文件形成后，成立专业委员会对这些文件进行“技术领域审查与评估”。审查后的结果提交部领导审议后，纳入国防部的预算计划或备忘录。由于美国国防部的科技创新战略规划制定流程合理、人员与团队建立得当、规划体系完善，从而很好地保证了规划的适应性、延续性和可操作性，在推动科技创新军民融合过程中发挥着重要的作用。

就重点突破与全面推进而言，没有重点就没有方法。对此，各国普遍重视发挥大型科研计划和国家级战略工程的引领与辐射作用，美国先后实施了“曼哈顿”“阿波罗”和“星球大战”等战略工程。法国也实施了“航天计划”“航空计划”“核能计划”和“电子、信息和通信计划”。这些战略计划的共同特征，涉及国家重大安全利益、具有深远战略影响，以国家的意志，统筹发挥军民互补优势，有效聚合国家科技资源，通过重点突破，推动军民融合创新的快速发展，保持国防科技工业的优势，有效提升国家的科技实力和国际地位。

规划落地的“施工图”

彻底打破军地两大板块的限制，推动国家创新要素的深度融合，将“规划图”落实为“实施图”还必须拿出切实可行的具体措施。

成立专门管理机构。推动科技创新军民融合发展，涉及军与民的各个方面，在管理和运行过程中需要有专门的机构进行管理协调。为此，世界一些主要国家都成立了相关管理机构。英国为加强军民两用技术相互转化工作的领导，1999年在国防部成立了国防技术转化局，致力于民用技术为国防科技服务的工作。其职能是管理民用科研机构从事国防项目的合同和经费，采用竞争机制，鼓励具有较强技术力量的民用机构开发军用技术。法国为建立军方与工业界的新型合作关系，鼓励企业参加武器装备采办竞争。成立了由国防部武器装备总署、军种参谋部、工业界组成的一体化项目小组，参与采办计划的制订、项目的管理，在设计阶段提出建议。在工业化阶段和生产阶段对质量、可靠性和进度等方面起关键作用。

搭建技术转化平台。国外在推动军民通用技术发展及军民技术的相互转化、搭建技术转化平台方面采取了许多政策措施。在军转民方面，美国主要是通过军用技术无偿转化为民用的方式，来带动民用高科技产业的发展。美国国防部每年有3000亿美元以上的军事科研课题和军品订货，接受课题研究和订货的企业，除了满足军方需求外，其技术成果可以无偿转为民用。在民转军方面，由于国防科研项目主要以签订合同的方式下达给任务承担单位，世界主要国家把推行竞争机制作为利用社会各类科研机构参与军方科研活动的重要手段。美国规定军方的科研合同原则上必须采用竞争的方式选择承担单位，对于不采用竞争方式的要说明不适合竞争的理由。世界其他国家大多也采取了相同的政策措施。

推动军用标准改革。进入信息时代后，一些高新技术领域的军民技术差别逐渐模糊。推动军用标准体系改革，消除军民技术壁垒，在装备订货过程中大力倡导民用标准和商业规范，已成为许多国家推动国家创新军民融合发展的共同选择。美国国防部对长期执行的3.1万个军用规范进行重大调整和改革，通过弱化军用标准来降低民用企业参与军工生产门槛。英国在装备采办中，在不影响军事需求的情况下，鼓励承包商优先使用民用标准，只有在民用标准不能满足军事需求时，才可使用军用标准，且必须得到批准。同时，对过去所有军用标准和规范进行全面审查、清理，废止了大量军用标准，提高了民用标准和性能规范在国防部标准化文件中的比例。法国国防部指出，只要能满足军事需求，没有必要全部使用高性能、高价位的军用产品，应更多地使用按商用规范生产的民品。德国国防部尽量采用民用标准和产品，以降低、节约费用，解决发展武器装备与财政力量有限的矛盾。

推进实施的“保障图”

信息保障。建设军民融合创新体系，为社会各类科研机构参与军方科研活动提供公平竞争的环境条件，需要解决好信息不对称的问题。世界主要国家非常重视军民融合创新发展的信息保障，1992年，英国国防部实施“探索者计划”，以加强与军外研究力量的信息交流。具体办法是：国防鉴定与军外研究总局每年举行一次“探索者情况通报会”，通报国防部对军事需求的看法，提供研究新兴的科学技术和武器系统方案的机会。法国国防部建立了与中小企业的联系机制，及时向它们通报军品发展计划，提供参与机会。

资金保障。推动军民融合科研创新需要大量的经费投入，世界主要国家非常重视建设军民融合创新体系过程中发挥资金保障的作用。美国大学等机构的基础研究得到国防部分配的经费，军民两用研究工作被视为催生技术革新的原动力之一。法国政府为鼓励中小企业加大科研投入和参与技术创新，出台了“国防科研税收减免制”政策，规定企业研究与开发费及用于技术创新的投入，可以部分减免企业税或所得税。日本防卫省也在着力发掘或能用于自卫队装备的民间技术，于2015年度设立向大学和企业的技术研究提供资金援助的制度。在财政税收方面给予从事军工生产的企业各种优惠扶持措施。在税收方面实行“倾斜关税”，如税额扣除、收入扣除、特别折旧、准备金和基金制度、压缩记账等；在金融方面实行“倾斜金融”，即根据各种扶植国防产业的个别法，由政府金融机构予以长期低息贷款。此外，政府还对那些难以实现大规模生产的军品科研项目提供大量补贴。美国军方从2000年以后为日本的大学等研究机构提供了超过两亿日元研究经费。目的在于，探查能强化武器的最新技术并与有才干的研究人员建立联系。防卫省也希望从国内购买民间企业高端技术，用于研发超小型无人机等。

法规保障。在建设军民融合创新体系的过程中，世界主要国家非常重视通过健全的法规制度予以规范和引导。如美国根据建设军民融合创新体系的不同需要，对相关方面的法规进行了制定和修改。美国国会通过的《1984年签订合同竞争法》，推动军民融合和国防采办改革。美国政府对参与国防科研生产的军外单位采取合同制管理。俄罗斯也通过立法，规定“军转民”的资金多由联邦和地方预算提供，也可由国家担保来吸引贷款和国际金融机构的资金以及其他预算外资金。