“京畿者，天下之根本”——中国古代“首都圈”的设置与管理

我们今天所说的“首都圈”，古代相关的称呼很多，有王畿、帝畿、畿内、畿甸、京畿等等。古人对首都和首都圈非常重视：“王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也”；“京师者，天下之本，而畿甸者又京师之辅也”；“畿甸者，天下根本之地”；“京畿者，天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上重视外，在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。

古代首都圈的政区设置有四大特点

古代首都圈的政区设置大体上说有四个特点。

一是实行行政区划层面的特殊制度。

包括两个方面，即首都圈的行政区划通名与其他地方不同，职官制度也不一样。古人认为：“王畿千里之地，天子所自治。”多个朝代在政区通名层面对首都圈进行特别命名。

秦朝在全国施行郡县制，两汉为郡国制。秦朝将首都咸阳附近的地区称之为内史，西汉改置为京兆尹、左冯翊、右扶风，官制也不一样。唐代全国实行的是州县制或郡县制。唐玄宗登基后，改雍州为京兆府，洛州为河南府。

据《唐六典》记载，京兆、河南、太原三府置有府牧（从二品）、尹（从三品）、少尹（从四品下），品级分别与在外的大都督府都督、长史、司马相同，在外各州设刺史（按州的等级，分别为从三品、正四品上、正四品下）、别驾、长史、司马等官缺。京畿各府的官员品级明显要比各州高。唐玄宗将首都圈政区命名为府，这一制度为以后多个朝代所继承。

二是首都圈的政区通名与其他地区相同，但是实行特殊的职官制度。

有的朝代，将全国的高层政区或统县政区统一为同一个通名，首都圈的政区表面上没有什么特殊，但是它的职官制度有些特别。

东汉时，以河南郡为都城，行政长官为河南尹，其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡，也是置尹。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期，逐渐形成州郡县三级制，此后曹魏和西晋均以司州为首都圈，司州与其他各州一样实行州制。但是，西晋司州的行政长官为司隶校尉，其他各州为刺史。

从宋朝开始，以府相称的政区逐渐增多，京府与其他府的差异，只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都，设有府牧一人，从三品；尹一人，从三品；少尹二人，从四品下。但这些都是荣誉性职位，并不常置。实际上的开封府行政长官为权知开封府事。普通的府仅置知府、通判等官缺。

明代首都顺天府设府尹（正三品）、府丞（正四品）、治中（正五品）、通判（正六品）、推官（从六品）等，普通府设知府（正四品）、同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）。清代仍以北京为首都，顺天府、普通府的官缺设置基本同明代，仅仅裁掉了推官。清代又特别重视京师的管理，从乾隆年间开始，钦派部院大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，也就是顺天府实际上有两员行政长官。

三是辖县数量比其他统县政区要多，而且政区的等第较高。

历代首都圈所在的高层政区或统县政区，所辖县的数量，往往比其他政区要多。如此安排的原因，可能是为了首都圈有一个比较大的腹地，便于军事布防，同时也有“以重观瞻”之意。

如《汉书·地理志》载三辅共辖五十七县，《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县，《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十，《宋史·地理志》载开封府辖十六县，辖县数都比同时期的统县政区要多。

朝廷通过对政区等第的划分，可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模（僚属与其他人员的数量）、行政经费的多少，以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分是以经济因素，主要是以户口数来划分的。但是首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等，同时又实行赤、畿、望、紧的制度，首都及陪都所在的各县为赤县，也称京县，首都及陪都各府所辖的其他各县为畿县，不再考虑其户口的多寡。

四是行政区划相对稳定，当社会出现变动时，政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。

唐安史之乱后，至德元年（756年）置京畿节度使，领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动，使京畿的区域由京兆一府扩展至一府四州，扩大了京畿的腹地，管理体制也由府统领制演变为道统领制。又如北宋，景德三年（1006年）置开封府界提点司，地位相当于在外的路，管辖开封府各县事务，成为一个特别路区。此后，或有开封府界建制，或设京畿路。

在这种情况下，开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年（1053年）设置的京畿路，区域包括京府开封府，同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡，使得首都圈的范围扩大，共辖四十二县。唐宋这两次变化，一方面扩大了首都圈的范围，同时使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度，也是打破了顺天府与直隶固有的政区，形成了京畿地区的多个巡抚辖区。