【2017-05】棚改的“通州模式”——北京市通州区潞城镇棚户区改造案例剖析

2015年6月，为配合北京城市副中心建设，北京市通州区潞城镇棚户区改造项目正式启动。此次棚改共占地15平方公里，涉及17个村、9300户、户籍人口2.5万人，总投资358亿元。潞城镇在通州区委、区政府的领导和支持下，坚持以人民为中心，运用群众工作方法，创新基层党建工作，使党员全面带头、群众全员参与，变“要我拆”为“我要拆”，一期仅用13天、二期仅用19天，就顺利完成了100%签约、拆除、选房，并清退工业大院和养殖小区近20个、小企业小商户1300多家，迁移亡故村民墓穴6391穴，疏解外来人口2.7万余人，全程平稳和谐，零滞留、零诉讼、零上访。两期棚改实践，固化了潞城镇阳光棚改的制度，也形成了可复制的棚改拆迁“通州模式”。

相信群众，问计于民，在公平上下功夫

项目重大、工期紧张、裁决耗时……面对诸多“难缠事”，考虑到群众在棚改过程中对补偿的期望值高、怕吃亏，也有怕被骗的心理，潞城镇从一开始就坚持开门搞棚改，坚持棚改动议问计于民，政策制定问计于民，安置方案、户型设计问计于民，疑难问题、历史沿革问计于民，突发事件、矛盾处置问计于民，什么都不背着群众，吸收群众的合理化建议，充分保障群众的知情权。

在政策制定过程中，潞城镇既坚持原则，严格按照有关政策文件精神制定补偿标准，又坚持开门定政策，广泛征求村干部和村民代表意见，尽可能让政策更加公平、合理、惠民。制定政策注重政策导向，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。通过精准化的政策设计，使利益向不多占土地，不抢栽、抢装的群众倾斜，让违法建设者无利可图，从制度上有效遏制了抢栽、抢种、抢盖等非理性行为，并为村集体规划预留一定产业用房，保障群众长远生计，让棚改惠民政策真正惠民、好事办好。

棚改过程并非一帆风顺。在棚改一期启动时，有个村出现了部分群众聚集拒绝入户的突发事件，少数别有用心的人利用群众想多得利益的心理，鼓动130多名群众聚集，并签名拒绝入户、反对棚改。面对这样的情况，潞城镇充分依靠群众，把问题交给村民代表大会和全体村民进行协商讨论，结果大部分群众因为拥护棚改而自发行动起来，主动去做一时想不通的少数群众的思想工作，只用了三天时间就解决了问题，全村360多户家庭联名递交“我要棚改、我要入户、我要拆迁”请愿书，明确表示支持棚改，村内舆论彻底逆转，正能量得到激发，最终这个村第一个实现100%签约和场清地平。

依靠群众，取信于民，在机制上下功夫

拆迁工作可谓天下难事，潞城镇提出了“公平决定成败，细节决定命运”的工作理念，实施了一套近乎苛刻的阳光工作流程，进行精细化管控，实现信息全公开、过程全录像、结果全公示。

一是在制度机制上狠下功夫，创造性地实施了“六方认定”和“五审五公示”工作方法。六方主体单位（一级开发公司新奥集团、潞城镇政府、村集体、拆迁公司、测绘公司、评估公司）坐在一起共同对被拆迁人、新老宅基地、宅基地面积、被安置人、经营面积五个方面的信息进行审定并共同签字确认，不得单方面更改，以上事项公示三天无异议后方可作为补偿依据。每位老百姓既是监督者，又是被监督者。审计、法务人员全程列席监督，保留音视频档案备查。在六方中最重要的一方是村集体，由村五人小组来代表，包括支部书记、村长、党员代表、村民代表、有威望的老人，公示信息中特意把村五人小组自家的公示内容标红，便于群众监督。二是从程序上坚决杜绝暗箱操作。拆迁服务机构人员信息全员公示、公开透明，测绘、评估、拆迁人员与机关干部、村工作人员混合编组、执证上岗、同进同出、全程录像，最大程度挤压寻租空间。三是从技术上保证精准施策和细节管理。通过信息技术手段，签约排序时间精确到千分之一秒，实现竞争性签约选房的精准化；建立局域网，通过数据和音视频传输，工作部署和信息反馈实时同步，并对现场进行实时监控，第一时间发现和处理问题。

发动群众，借力于民，在党员上下功夫

在工作中，潞城镇认识到，棚改是给老百姓做好事，涉及千家万户切身利益，必须充分发挥广大党员作用，带动群众积极参与，让群众成为棚改的主体，借助群众的力量把好事办好。

首先是发挥各级党组织作用，以支部带党员，党员率先垂范。通过召开村两委会、党员代表会、村民代表会广泛发动，利用“七一”主题党日活动，组织全体党员重温入党誓词，并庄严承诺不忘初心，支持棚改，带头棚改。在棚改过程中，广大党员主动参与棚改，积极帮助做家人工作，1000多户党员家庭全部都在第一时间践行承诺、带头签约。在选房时，有的党员干部还主动把自己靠前的机会让给群众。

其次是始终坚持群众主体，以党员带群众，群众全程参与。在广大党员的带领下，潞城镇通过开展全员培训、宣传等方式广泛发动群众，以三个层次引导群众人人参与、人人发言：第一层次是村干部进入村级指挥部，与下沉到村级指挥部的区镇干部一起，直接参与本村棚改的调度指挥。第二层次是村五人小组，直接参与棚改最核心、最关键的评估认定环节，特别是对一些复杂问题进行见证和确认。五人小组很有担当，一就是一，二就是二，不怕得罪人，发挥了非常重要的作用。第三个层次是党员进入包户工作组，与工作人员一起做工作，实施军团化管理，责任到人，包干到户，切实做到人人都包户、户户有人管、一管管到底，最终形成了老百姓全员全程参与、大家团结一心众志成城的良好氛围。

服务群众，造福于民，在细节上下功夫

一是深入每家每户提供零距离服务。通州区举全区之力，选派得力干部驻村工作，实行区、镇、村“三级联动”，为棚改工作的顺利开展提供了强有力的组织、人力保障。一期全区范围选派32名优秀青年干部，组织800余名工作人员进驻一线。二期抽调区委党校中青班30余名学员，组织1100余名工作人员投入一线。工作组将服务阵地前移，始终带着感情工作，连续3个月蹲在一线吃盒饭，24小时待命为群众答疑解惑，主动上门讲解政策，和群众交朋友，以心换心赢得群众理解与支持。尽管拆迁给群众生活带来不便，需要搬离故土、迁移祖坟、在外租房周转，但群众还是积极响应号召，高高兴兴签约搬家。二是按照实际需求提供针对性服务。针对棚改村近40%家庭有矛盾纠纷的现状，区里组织律师团、司法工作者、心理咨询师团队驻村开展免费咨询和调解服务，在棚改指挥部建立“流动法庭”调解涉法涉诉问题，法官下村建立“微法庭”调解家庭矛盾，将一个个矛盾化解在签约之前，确保了棚改拆迁工作的顺利推进。

点评

北京市通州区副区长 雷晓宁：科学的体制机制是保障

潞城棚改既是北京城市副中心建设拆迁腾地的基础工程，也是利民惠民、让群众共享建设成果的民心工程。棚改拆迁“通州模式”的主要特征是快速规范、平稳和谐，其顶层设计是一条主线和三套机制：一条主线即深入细致的群众工作贯穿始终，三套机制即以标准化、扁平化、精细化的体制机制为保障。

标准化表现为流程标准化、组织标准化和任务标准化。流程标准化即形成了棚改拆迁全过程的标准化流程，并将每一步继续细化为若干衔接有效的标准化步骤。组织标准化即设立区镇两级联合指挥、区镇村三级联动的标准化模块式组织结构。在此基础上实现了任务标准化，即各棚改村实现统一指挥、步调一致、协同行动。

扁平化表现为平行调度、信息共享和竞争合作。平行调度即在标准化基础上，靠前指挥、力量下沉，区级领导下沉到镇调度会，镇级领导下沉到村级调度会，村级指挥部成员直接包组包户，区镇指挥部直接对各村棚改进行平行调度。信息共享即借助信息化技术手段，通过建立不同层面的网上信息平台微信群、局域网及控制中心，在各村各组实现信息实时共享。竞争合作即通过标准化设定、模块化运行、军团化管理，引入竞争机制，形成相互竞争、争先恐后做工作的良性互动效应。

精细化表现为精准施策和细节管理。精准施策即通过信息技术手段，签约排序时间精确到千分之一秒，实现竞争性签约选房的精准化；签约和选房现场建立局域网，通过数据和音视频传输，实时查看房源销控，实现工作部署和信息反馈的实时同步；搭建覆盖各村的智能化视频指挥监控系统，安装527个视频探头，对现场进行实时监控，第一时间发现和处理问题，实现对签约现场的实时精准调度。细节管理即多轮次入户调查，多角度宣传政策，建立重点问题、重点人、关系人三本台账，紧盯每一个问题，不放过任何一个细节。

在拆迁工作中，群众一般有“三怕”，即怕被骗、怕吃亏、怕别人占便宜。解决不了这“三怕”，拆迁工作就很难推进。事实证明，只要始终坚持以群众工作为主线，相信群众，发动群众，依靠群众，坚持标准化、扁平化、精细化的工作机制，就能及时消除群众心中的顾虑，赢得群众的支持。赢得群众的支持，就没有攻不下的山头，没有完不成的任务。这也是棚改拆迁“通州模式”最有效的法宝。只要我们心中有群众，群众就会把心掏给我们。潞城棚改不但在短时间内和谐平稳完成100%签约拆除选房任务，而且很好地凝聚了党心民心，扎实工作换来了群众对副中心建设、对党和政府发自内心的感谢和拥护。可以说，这次棚改拆迁，拆出了干群和谐，拆出了党心民心和谐，拆出了老百姓的美好生活。

北京市城管委宣传动员处支部书记、城市管理与科技杂志社社长 王新：潞城棚改体现了对人民的责任心

习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。棚户区改造就是推进“人民美好生活”目标的坚实步骤。通州区潞城镇棚户区改造充分体现了党和政府对人民的责任心。

一是人民主体。棚户区改造确实面对诸多困难，但是政府并没有只顾自己政绩而盲目推进，而是在每个步骤中都以人民为主体。在政策制定过程中，坚持原则但又具体问计于民，做到尽可能公平合理，既保障了棚户区改造是为民众长远生计的考虑，同时也是保障他们当下的生活，在过程中惠民。

二是人民主旨。党的宗旨在于全心全意为人民服务。党的基层组织和每个普通党员都行动起来，通过党日活动、模范带头、五人小组和包干入户等方式方法，动员和组织民众，发挥民众人人参与的主体性，让民众既感受到了温暖，也感受到了自己的主人翁地位，从而更加支持棚户改造。这是“通州模式”的关键所在。

三是人民主题。潞城棚改工作围绕棚户区改造的各类细节来服务群众，围绕“人民对美好生活的向往”主题展开，组织律师团、司法工作者、心理咨询师等有针对性地、多元化开展具体工作，真正站在人民的角度，为家家户户排忧解难，解决具体问题，这是人民需要的，也是人民真正体验党和政府政策优越性的有效承载。

北京市社会科学院副院长、研究员 赵弘：潞城为全国城市建设提供了借鉴

通州区在潞城棚改项目实施过程中，积极探索平稳和谐的拆迁模式，项目全程零滞留、零诉讼、零上访，取得了良好的效果，项目之所以取得成功，核心是抓住了三个关键。

一是走群众路线，让群众具有参与权和获得感。潞城棚改项目主动问计于民，让群众深度参与从棚改动议到政策制定、从安置方案到户型设计、从疑难问题解决到突发事件处置的全过程，充分保障群众的知情权，调动群众的积极性，挖掘群众的智慧，让老百姓充满获得感，为各项工作奠定了坚实的群众基础。特别是项目实施中，兼顾了老百姓的短期利益和长期利益，预留产业空间，形成集体经济的自生产能力，很受老百姓欢迎。

二是发挥党组织的战斗堡垒作用和党员带头作用，使党的群众工作落地生根。潞城棚改项目推进过程中，各级党组织敢于担当，支部带党员、党员带群众，包户工作组积极作为，每个党员庄严承诺，1000多户党员家庭示范带头，棚改工作得以顺利推进。这样，党的群众工作抓手更实，基础更牢，效果也更好。

三是公开透明，用公平公正赢得民心。过去，一些政府部门在信息公开方面做得不够好，工作不够透明，使部分群众产生不信任感。潞城棚改努力推进标准化、精细化的阳光工作流程，信息全公开、过程全录像、结果全公示，将整个拆迁工作置于阳光之下，回应了老百姓的关切，保障了老百姓的权益。阳光是最好的防腐剂，通过公开保证公平，通过公平保证公信，通过公信赢得民心，这样的逻辑关系也可以上升为一种工作方法。

通州潞城棚改项目取得成功，保障了行政办公区按时全面开工，标志着北京城市副中心在拆迁腾退攻坚战中打了一场漂亮仗，其制度设计、操作过程和工作方法都具有很好的借鉴价值，体现了副中心先行示范、深化改革创新和制度供给的重要使命。潞城棚改项目创造的好模式，可以为北京其他地区、乃至全国其他城市建设发展提供有益启发和借鉴。