【2017-05】推进新型社区治理创新的实践与启示

随着农村城市化水平快速提升，传统村庄形态渐渐消失，城市社区形态又未建立，在这一过渡时期形成了兼具城市社区形态与农村社区特质的新型社区。北京市海淀区温泉镇地处城乡结合部，目前已形成水岸家园社区、杨庄社区两个腾退村回迁社区，共5031户9549人（水岸家园社区3315户，5424人；杨庄社区1716户，4125人）。2014年成立了由太舟坞、东埠头两个腾退村和太舟坞社区组成的水岸家园地区工委（管委会）。2016年底成立了由杨家庄村和杨庄社区组成的温泉人家地区工委（管委会）。今年计划推进温泉村和温泉社区、白家疃村和白家疃社区进行村居融合，成立相应的地区工委（管委会），推动传统农村基层社会管理向城市社区管理体制转型。

推进新社区管理体制创新的重要意义

推进新社区管理体制创新是适应城市化发展的必然要求。新型社区具有两个特点：一是组织形态结构复杂。比如，温泉水岸家园由东埠头、太舟坞和太舟坞社区混合回迁组成，形成不同村的党支部、村委会和社区党组织、居委会在一个社区里共存的格局。由于两村党支部、村委会承担着搬迁前各自村集体资产经营的经济功能，因此不能用简单撤并的方式进行整合。此外，还有物业公司、社区公益性组织、志愿者组织等各类组织，这种不同形态的大混居的复杂状态对社区管理带来全新的挑战，涉及各类组织设置方式、功能定位、关系协调等一系列新的问题。二是组成成员身份多重。虽然原行政村的自治意义因新社区的建立而丧失，但进入新型社区的居民具有社区居民、农村村民、经济合作社社员三重性，由于不同身份、不同群体的利益诉求各异，如何兼顾社区居民整体利益及不同群体的特殊利益是亟待解决的难题。传统的农村基层社会管理显然难以适应新社区的新特点和新要求，推进新社区管理体制创新，逐步实现强调社区组织化和制度化的社区管理体制的转型势在必行。

推进新社区管理体制创新是满足回迁居民新需求的迫切需要。随着农民回迁安置工作的圆满完成以及整建制农转居工作的同步推进，回迁村民面临着“农民转居民、农村转社区、平房转楼房”三大巨变，自身身份、组织形式、居住形态的急剧转变迫使回迁居民要加速适应新角色、新环境，产生不同层次的需求。一方面，回迁村民对建立新的城市社区化组织和完善社区服务体系存在强烈的需求，对公共产品和公共服务需求也不断增长。另一方面，在思想观念和生活习惯上还没能顺利实现向城市居民身份角色的转变。回迁社区是一种不同村庄、区域群众混居的形式，居民在社区融入上也存在一定困难，如何变“我们村”为“我们社区”，促进人际关系的融合，是回迁社区管理面临的一大难题。因此，迫切需要改革旧的管理和服务模式，建立全覆盖、多层次、多样性的公共服务体系，促使农民尽早融入城市化生活、享受城市化成果。

温泉镇新型社区治理创新的主要做法

设置新型社区地区工委（管委会）对地区工作进行统筹管理。地区工委是由镇党委研究决定以社区工作者编制为基础成立的设在新型社区的党的领导机构，是新型社区各类组织和各项工作的领导核心，下设村股份经济合作社党组织和社区党组织，并设办公室（主任1人，工作人员1人），负责地区工委的日常业务。地区管委会是社区行政管理机构，在地区工委的领导下对社区居委会等自治组织担负指导责任，负责统筹协调各类社区资源、做好社区公共服务工作。社区服务站是地区管委会的对外办公窗口，整合原社区六大工作委员会职责，设党建文体组、综治环境组和民生工作组，为居民提供一站式公共服务。其中党建文体组3至4人，综治环境组4至5人，民生工作组5至7人，均为全职。

建立“1+2+N”新型社区服务体系。“1”指基层党组织“一个中心”，即新型地区工委统领全局工作。“2”指集体经济组织体系和社区服务管理体系“两大体系”。集体经济管理职能由村股份经济合作社党支部负责，社区居委会的职责定位于社区的公共事务。“N”指各类社会组织和居民自治力量。新型地区工委统筹协调社区居委会、集体经济组织和其他社会服务组织关系，形成行政调控机制与社区自治机制结合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。例如，水岸家园地区工委下设太舟坞村股份经济合作社党支部、东埠头村股份经济合作社党支部和温泉水岸家园社区党总支，在水岸家园地区工委领导下，形成村居相互融合、各类社会组织协调发展、居民群众广泛参与的社区建设运行体系。

构建公共服务平台。设立新型社区一站式服务大厅，方便群众办事。例如，水岸家园一站式服务大厅，新建服务设施7800平米，服务内容包括就业服务、助老帮困、助残服务、计生服务、文教妇联、流管站等，依托这一组织平台，水岸家园社区定期召开协调会。成立两年来，管委会和居委会牵头解决群众反映强烈的公共服务、邻里纠纷等各类问题100余件。再比如，原来村民办理老年证、天然气补贴等公共服务，存在距离远、手续多、办理周期长等问题，现在依托社区服务平台就可就近办理，且当天就可办好。

温泉镇新型社区治理创新的主要成效

基层组织健全了。镇党委统筹领导，做好社区干部的选拔任用，在妥善安置原村及社区干部基础上，杨庄社区和水岸家园社区选配了多名有能力、有经验的骨干充实到基层党组织，确保“组织不散、队伍不乱、作用不降”。现在新型社区和村股份经济合作社健全了5个相应的党组织，基层党支部办公有场所、活动有场地、工作有计划，党员干部有了统一的领导，参与组织活动的积极性进一步增强。

村民分红增多了。原来由村里支付的办公经费、公益事业金及其他经费现统一纳入新型社区公共服务范围，为村集体经济减轻支出负担。通过土地流转、合作经营，加快发展林地经营、房地产租赁和服务业经济项目，转型升级经营模式，带动回迁村民增收。目前，管理体制创新对集体经济发展的正向作用已初步显现，2016年全镇股东人均分红7446元，比上年增加790元，同比增长11.9%。其中太舟坞、东埠头两村人均分红8500元，比上年增加300元，同比增长3.7%。

家门口也有规范服务了。社区居委会整合构建社区卫生服务站，开展社区医疗、做好本社区人口和计划生育管理等工作。引进超市发、温泉邮政所，菜市场、药店、幼儿培训等便民机构，方便居民就近购买生活用品和办理日常事务。社区物业公司定期对公用设施、绿化、卫生和环境容貌等管理项目进行维护、修缮和整治。通过规范化的管理和服务，使回迁群众实现了生活方式的城市化、社区化。

文化生活更加生机勃勃了。新型社区管理机制运行后，为适应居民文化需求，水岸家园社区扶持组建120人的群众性文艺队伍，开设社区大讲堂，每月举办1至2次亲子运动会、小手拉大手诵读经典等文化活动。今年三月份新社区组织开展了学雷锋活动，社区党员干部和广大群众纷纷走上街头，义务清扫卫生，美化环境。伴随着文化事业的发展，回迁居民的城市文明意识增强了，原来农村生活方式单一、业余时间打麻将、喝酒的不良风气没有了，取而代之的是邻里互知、互敬、互信、互助更普遍了，在维系“熟人社会”乡土亲情的基础上，形成了健康和谐的现代社区氛围。

进一步完善新型社区治理创新的启示

社区党组织建设是根本。温泉镇在农村基层社会管理向城市社区管理体制转型过程中，取得的一些成绩源于建立了以社区党组织为领导核心、居民自治为基础、居民群众广泛参与、各类社区组织互动合作的回迁社区管理机制。发挥党组织的领导核心作用，全面加强了社区居民委员会建设。通过拓宽居民参与社区建设的有效渠道，培育了回迁居民公民意识和合作精神，逐步提高了农村社区自我管理水平，逐步弱化原有行政村的影响，突出区域化社区概念，增强回迁居民对社区的认同感和归属感。

保证失地农民后续的经济来源才能不断推动农民市民化。发挥社区集体经济的优势，合理处置原来村的集体资产，保证集体经济组织、集体资产权属关系、经济管理方式、利益分配方式保持不变，才能确保社区居民的个人利益不受损害，保证失地农民后续的经济来源。通过产权制度改革，保护农民的利益，摆脱过去农村生产方式对农民的束缚，促进农民尽快融入社区生活，将富余的劳力、资金、技术用于开拓新的经济领域，向二、三产业作战略性转移，加快城市化的发展进程。

用完善的公共服务提高居民获得感。新社区在基础设施、商业配套设施建设上需要有一个过程，要继续加大新社区基础设施建设投资，巩固环境整治成果，加强对已经建成并投入使用的基础设施的管理维护，形成以市场为导向、以公司化方式运营、由多主体参与的公共产品维护管理体制与机制，建立以政府为主体的社会保障、社会福利、劳动就业、文化教育、公共安全等完善基本公共服务体系，让回迁居民切实享受与城市居民一样的公共服务，增强社区居民的幸福感和归属感。同时，鼓励和支持社会组织、企业和个人投入社区服务业，满足居民多样化、个性化消费需求。

回迁农民适应城市社区化是转型的关键。进一步建立健全宣传教育、培训管理等工作机制，通过社区大讲堂等途径开展广泛的社区教育，对新入住居民开展专业化的宣传，促进现代化居住方式的普及，养成回迁农民适应城市社区化生活方式的习惯。积极传承本地区厚重的乡土文明，减小“再组织”成本。借鉴“邻里中心”新型社区管理服务概念和相关做法，深入开展“邻里守望、服务连心”等活动，构建和谐邻里关系。充分发挥社区组织优势，继续为居民提供就业服务; 通过构建沟通协调机制，普及法制教育和道德修养教育。传承本地区厚重的乡土文明，减小“再组织”成本。借鉴“邻里中心”新型社区管理服务概念和相关做法，促进邻里互知、互敬、互信、互助，构建和谐邻里关系，维系“熟人社会”乡土亲情。养成回迁农民适应城市社区化生活方式的习惯。