《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》解读

黄征学 国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员

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为构建购租并举的住房体系，稳定房地产市场，2017年8月，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），选择13个城市开展试点，对11个省级国土资源、住房和城乡建设主管部门推进试点相关工作做出具体部署。在利用集体建设用地建设租赁住房方面，我们有哪些实践经验？试点前期是否有一定工作基础？试点城市范围是如何确定的？地方开展利用集体建设用地建设租赁住房试点要遵循哪些原则？如何确保试点改革组织保障？国土资源主管部门在试点中工作侧重点是什么？这些都是我们要深刻认识、着力解决的问题。

一、集体建设用地概念

农村集体建设用地是指乡（镇）村建设用地。乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地以及农村居民住宅用地。农村集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三大类。

农村集体建设用地入市是指已取得“农村集体建设用地”合法身份的农村土地作为资源要素，在符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄（集镇）规划的前提下，进入土地要素市场，遵循供求、竞争等市场规律进行优化配置。

农村集体建设用地入市，从供需主体角度，农村集体使用权流转，分为实物流转和指标流转。

从入市方式角度，农村集体建设用地入市分为出让、入股、出租、转让、转租、抵押。出让，即农村集体建设用地使用权的出让，指农村集体土地所有者将一定期限的农村集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农村集体土地所有者支付出让价款。入股，即以农村集体建设用地使用权作价出资入股，与他人合作、联营等形式共办企业。出租是指农村集体土地所有者作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人给出租人支付租金。转让是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移。转租是指集体建设用地使用权人将通过出让、出租获得的农村集体建设用地使用权出租。抵押是指农村集体建设用地使用权人在不转移对集体建设用地占有的前提下，将该农村集体建设用地使用权作为债权担保。

二、集体建设用地入市面临的问题

第一，农村集体建设用地所有权残缺。农村集体经济组织作为代理人，接受委托人制约，大多数农村集体建设用地入市都需要经2/3的村民同意，增加交易成本。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

第二，农民权益保护的问题。农村土地制度改革的核心是让农民分享到土地的增值收益，要发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

第三，地方政府让利于民的意愿不强。要扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，完善农村土地利用管理政策体系，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。

第四，法律法规方面的制约。《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格限制了集体土地用于非农建设的直接入市流转，这就大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。

三、集体建设用地入市的政策演变

1949-1978年，集体建设用地流转制度改革。1950年6月，颁布《中华人民共和国土地改革法》，第一条明确指出，我国“实行农民的土地所有制”。农民对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。1956年6月，出台《高级农业生产合作社示范章程》，第十三条规定，“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。1962年9月，颁布《农村人民公社工作条例（修正草案）》，对土地和其他主要生产资料实行“三级（公社、生产大队和生产队）所有，队（生产队）为基础”。

1979-1997年，农村集体建设用地在有限范围内无序流转。1982年通过的《中华人民共和国宪法》第十条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。1985年出台的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》第九项政策规定，“规划区内的建设用地，可设土地开发公司实行商品化经营；也允许农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营或出租”。《中华人民共和国宪法修正案（1988年）》第二条指出，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。