【2017-06】胡九龙：深化改革亟须有效的压力传导机制

全面深化改革，全党在看，群众在盼，国际社会也在关注。习近平总书记指出：推进改革既要管宏观，也要统筹好中观、微观；要处理好改革的“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为。与此同时，改革中确实出现了一些不正常现象，如“上面九级风浪，下面纹丝不动”“基层权力无限小、责任无限大”，以及一些领导干部在事关人民群众冷暖安全、衣食住行等具体工作上“麻痹大意”“麻木不仁”的“双麻”现象。剖析和解决这些问题，既要从思想认识、工作作风等主观方面，又要从体制机制的客观方面找原因、出对策。我们应该充分认识到，上述问题有的存在于党和政府的体制内，既表现为压力层层衰竭、基层无所作为，也表现为压力层层加码、基层无所适从；有的则源于体制内外的隔阂，表现为体制对来自群众和社会的需求与压力不敏感甚至漠视。这两类问题都属于习近平总书记指出的“中梗阻”和“不作为”问题，都反映出压力传导机制失灵这一制度层面的问题。全面深化改革，在不断完善顶层设计的同时，必须高度重视在中观和微观层面克服上述问题，亟须建立更加有效的压力传导机制。

聚焦解决改革压力“层层衰竭”问题

不能简单地认为只要责任和督察层层加码就一定能够达到层层负责的良好状态，如果层层加码变异为层层推卸责任，那么责任“层层加码”和能力、意愿“层层衰竭”就会相伴而生，并且最终导致基层不堪重负而无力作为或者不愿作为。考虑到当前建立和加强一抓到底的落实改革任务责任制和督察机制仍然十分必要，解决体制内改革压力传导机制失灵问题的侧重点更应放在破解改革压力层层衰竭，即基层感受不到足够压力或者推诿掉了责任的问题上，并且要从层级精简、技术创新、机制联动这三个方面去着力。

一是大力削减落实改革任务的组织层级。目前，组织结构的扁平化、网络化、柔性化，越来越多地被运用到现代企业和社会组织当中，大大提高了效率，值得我们党和政府借鉴。其中，减少管理的层级，扩大管理的幅度，加强横向联系；管理向全方位的信息化沟通方向发展，使沟通方式横向、纵向、斜向贯通形成网络；增强组织对环境动态变化的适应能力，扩大授权与分权，灵活设置更为精干的临时团队、工作专班，设计审批“绿色通道”等方式，都是提高组织效率的有效办法，而且在现有体制下便于操作。

二是大力加强现代化技术的应用。技术革命改变世界、改变施政、改变生活的大趋势方兴未艾。新技术新方法是治理手段现代化的主要凭借。目前，互联网、大数据、自媒体等新技术和新方法的运用正在改变信息沟通模式和决策与执行过程，减少人为干扰，使原来人为因素造成的层层注水、层层虚报现象失去隐蔽性和欺骗性。尤其是大数据的技术手段和自媒体的发展，会突破原来基于层级、区位等差别造成的信息衰减，从而也将在很大程度上减少政策理解、执行和反馈的衰减。新技术将使得主观上的层层规避责任难以遁形，而且会大大减少督察的成本。当前，应该加快推进政府治理的大数据战略，着力于构建电子政务和智慧政府，着力于发展信息化、科技化的新手段，以上下获取信息的真实、完整、对等来提高贯彻改革任务的真实性、完整性和效率。

三是督察机制与容错、纠错机制“三管齐下”。习近平总书记最近在中央全面深化改革领导小组第三十四次会议上发表重要讲话，他强调，督察是抓落实的重要手段。各地区各部门要投入更多精力抓督察问效，加强和改进督察工作，拓展督察工作广度和深度，点面结合，多管齐下，提高发现问题、解决问题的实效。这次会议既强调了督察工作的重要性，更是对完善督察机制提出了具体指导意见，有助于各级对照要求改进督察机制、加强督察工作。督察既要抓重点改革任务，也要抓面上改革工作，特别是各层级贯彻落实党中央改革部署的情况。要善于抓正面典型，及时发现总结基层创新举措和鲜活经验，以点带面；要善于发现问题，通过深入实际、深入基层，甚至有的问题一竿子插到底，来提高督察的威力和实效。要学习中央巡视工作的成功经验，对重大改革、复杂问题，必要时“回头看”。对督察发现的问题，要认真研究梳理，列出问题和责任清单，明确时限要求，坚持有什么问题就整改什么问题，是谁的问题就由谁来负责整改，同时举一反三、由点及面，推动更大范围内整改。要盯责任主体，抓“关键少数”，落实不力、整改不到位的就追究责任。要搞好督察工作统筹，形成合力，特别是改革任务的牵头部门，要加强改革自查，定期跟踪并报告改革落实情况。

督察机制和纠错机制的构建应该无缝隙地衔接起来，否则问题发酵和反弹起来对改革执行的冲击更大。通过督察机制及时发现错误的信息和不作为、乱作为的情况，通过纠错机制及时纠正，就能够比较有效地减少改革能量“层层衰竭”的问题。纠错机制的关键作用在于避免重大损失的出现，使改革执行过程中由于不作为和乱作为造成的风险可控、可逆。它既是对自身免疫系统的完善，也是对组织再生能力的增强。一个完整、有效的纠错机制，需要许多配套措施协同发力，其难度也不啻于政府的自我革新。

但是，在全面从严治党和全面依法治国的大环境下，相较于督察机制和纠错机制，更为复杂、敏感和迫切的是建立有效的容错机制，以解放基层和干部。

首先，容错机制的制度安排和政策必须覆盖发展中的不确定性，从群众和上级组织两个方面最大限度地提供试错空间，特别是当一部分群众不能接受改革损失和代价时，上级组织要有足够的科学精神和政治定力保护基层，来担负经济和社会成本。比如，国有企业改革中的职工安置问题、农村集体土地改革中的农民利益补偿问题、房地产市场调控机制改革中的利益再分配问题，都迫切需要强有力的容错机制来为地方和基层试错进行护航。目前，许多地方都出台了干部容错机制，但有些把容错和试错的内容条目化、规定得太过具体的做法值得商榷。即使列举的内容再多，也无法穷尽改革中的新情况新问题，这无形中还是划出了太多禁区，让人把握不准而不敢试险。而当下真正需要的一个相对大的试错空间是不宜用列举的方式来规定的，应该大力发扬邓小平同志“摸着石头过河”的精神，坚决秉持习近平总书记“多一些包容、多一些宽容”“坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子”的大原则，把改革试错的空间打开，让敢闯敢试的改革者大展宏图，施展拳脚甚至天马行空。其次，容错机制要改变以往绩效评估机制和责任机制的单项追究做法，加大基层反馈对绩效评价结果的权重，使权力运行更加贴近基层，以推动基层政府更加愿意对破解现实问题主动先行先试。当前，有的地方在绩效考核工作中推行“上级政府考核下级政府，下级政府考核上级职能部门”的做法值得肯定，同时，还必须把这一做法推广到干部选拔任用的推荐、测评和考核中，才能真正落实基层的权重。所谓为改革者撑腰，说到点子上，就是要通过科学的容错机制，为他们营造一个宽松的干事创业环境，让他们可以甩开膀子谋事，而不是天天悬着心谋人。

改革必须从群众中来到群众中去

在扶贫工作中出现的“干部在干，贫困群众在看”的现象是一个信号，反映出一些改革工作没有把群众的积极性调动起来，群众没有参与进来，也没有实质性的发言权。从压力传导机制失灵的角度看，问题实质是外部动力向体制内传导不通畅、不均衡，来自群众和社会的改革压力没有有效地转化为政府特别是地方和基层政府推进改革的动力。我国改革的成功实践证明，中央政府、地方政府和社会、企业都是改革的主体，群众是真正的英雄，只有多个主体的认识和行动协调一致，改革成为最大公约数，才能持续释放红利；改革的过程必须能够调动各个主体的积极性，并且最终要从群众那里获得动力。

西方一些国家搞的所谓“政府绩效管理革命”，是在公众对政府的不信任不断积累、民权运动不断高涨的促动之下发生的。我们不能在改革的“深水区”也用群众的不信任来推进改革，而必须在群众对改革仍然充满期待的有利时期，通过更加有效的压力传导机制，主动把改革深入到群众中去。

要在理念上坚持把“共享”作为制定改革政策措施的核心原则。习近平总书记一再强调，新发展理念首先坚持的是人民主体地位，始终围绕的是“人民对美好生活的向往”。改革，首先要解决为什么人、由谁享有成果这个根本问题。改革要坚持普惠、公正和均衡，它应该促进利益分配的公正与均衡，应该起到抑制贫富分化、利益过度集中和权力失衡的平衡器与稳定器的作用。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。

要通过群众参与事先评估、事中评议、事后评判的制度安排，以及扩大社会治理，保证改革在执行过程中不断获得来自群众的支持和推动力量。应该承认,地方政府客观上既面对上级政府,又面对一方百姓，但主观上其注意力更多是向上的。为此，应增加群众对改革决策的制度化参与渠道，从改革于法有据的硬性要求出发，落实和完善重大改革政策风险评估机制，把事先评估延伸到事中评议，扩大不同阶层群众参与面；应指导和督促地方通过立法来建立健全“政府+市场+社会共同参与”的多元主体治理机制，促进政府向市场和社会放权，给予社会治理更大空间去包容更多的群众诉求；应增加群众对地方政府和官员的业绩评价话语权,要在问责机制中更多地体现对群众评判意见的运用。

基层政府要主动吸纳群众压力，把改革的成果体现为群众的获得感，而不是问题层层上交、压力逐级上传，使中央和地方、基层受到的外部压力失衡。为此，上级应进一步推动基层政府与群众之间建立起良好的信息沟通和回应机制，以此作为评价考核和督察的一项重要指标，并采取第三方评估的方式，增加属地群众满意度在政府绩效考核中的权重。上级还要科学分配改革任务、工作资源，不能搞上下一般粗，减少对基层不必要的任务摊派，加大投入支持基层始终集中精力把改善民生作为抓改革的主要体现，群众吃得怎么样、就业怎么样、看病方便与否、孩子上学怎么样、遇到困难有没有人帮等，要成为基层雷打不动的关注点和主要精力的集中点，不能因为完成形式上的改革任务而受到影响，更不能以“改革”的名义来弱化基层。这种对基层的减负和支持也是保证改革任务落地的迫切之举。 以“钉钉子”精神推进改革，重心还是在基层，只有基层把关系民生福祉的每一颗“钉子”都钉实钉牢，我们改革的大厦才能坚如磐石，改革的蓝图才能一干到底。

问责与激励相结合，压力与动力相转换

所有改革政策，最终都需要通过广大党员干部和公务人员执行下去，因此，激发党员干部和公务人员个体的动力问题十分紧迫。我们既要从坚持党的宗旨、坚持以人为本、坚持民主作风、坚持正确的权力观、发展观的思想教育层面持续下功夫，也要更加突出通过有效的压力传导机制来解决问题。

一方面，问责机制是压力传导机制的应有之意。动员千遍不如问责一次。问责机制依据党章党规党纪，是面向全党的，要消除的是有权力无责任的弊端。按照中央要求，作为“关键少数”的领导干部要联系实际、从自身做起，以身作则、以上率下，手电筒对着自己照，不能只对着下级说事。领导干部带头扛起责任、勇于担当，是有效的压力传导机制的首要环节，是防止责任落空的第一步。坚持把有责必问、问责必严作为常态，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，保证问责既要对事、也要对人，能够问到具体人头上，形成法规制度执行强大推动力，是健全问责机制的主体。当前，我们党的问责机制在问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化方面已经取得重大进展，有力促进了落实改革任务的压力层层压实。

另一方面，不能用问责解决一切问题，尤其不能造成慑于问责而自缚手脚的消极情况，因此，必须与建立容错机制一道，建立激励机制，而且正如容错空间不能过于狭窄一样，激励机制要具备足够的诚意与力度，以彰显我们党管党治党、推进改革的高度自信。在完善激励机制的过程中，要注意几个问题：一是激励要贯穿改革的全过程，覆盖各级政府和改革的各个方面，并根据改革推进的需要不断调整完善，因此激励是一项经常性、全面性的工作，而不是选择性的、临时性的工作，激励机制的完善是一项锲而不舍的制度建设；二是激励要特别注重公正、公平和公开，为此需要加强信息沟通，让对谁激励、为什么激励、如何激励、效果如何等问题在组织内外都得到及时、准确、全面的了解，从而提高激励的公信力并增强激励对群众的教育和引导作用；三是激励的结果既要体现为组织目标的实现，也要体现为个人价值的实现，离开个人的获得感来进行激励是不可持续的，应该更多地把激励的内容落实到个人，以体现激励的直观性，要侧重激励那些具有可复制性的行为，以发挥激励的示范作用，还要坚持以精神激励为主；四是激励要审时度势，既根据实际需要突出重点，又照顾到改革攻坚战中的“将校卒”“司政后”“前后方”，既激励那些“尖而硬”的攻坚型干部，又激励那些“厚而实”的支撑型干部，形成以上率下、人尽其才、团结协作的生动局面。

好的压力传导机制通过问责和激励机制的相辅相成，必然能够造就具有高度信任感的良性的竞争环境，这对激发干部的改革动力至关重要。科学的压力传导机制不但不排斥而且应该培育竞争精神，它的运行能够创造出一种良性的竞争环境，进而形成良性的竞争机制。在具有信任感和竞争性的环境中，组织成员就会比较充分感受到内外的压力，而且能够自主地将这种压力转变为努力工作的动力。

习近平总书记号召我们，改革再难也要向前推进。我们要有迎难而上的勇气，也要拿出知难不难的智慧，既从宏观上加强顶层设计，又多从中观和微观上对症下药，切实解决压力传导机制失灵问题，推进改革不断深化。