深化国家监察体制改革 推进国家治理体系和治理能力现代化——《中华人民共和国监察法》解读

金国坤 北京市委党校法学部主任、教授

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同志们好，今天我来解读一下《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）。十三届全国人大一次会议通过了监察法，这是我国政治制度的一项重要改革，目的是为了把监察力量集中起来，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，用法治化手段来反腐败。今天我将从三个方面来介绍，第一个方面，制定监察法的背景及宪法根据。也就是制定监察法的必要性，我们为什么要制定监察法。第二个方面，监察法的主要内容和具体规定。第三个方面，纪检监察工作需要注意的若干问题，国家监察体制改革之后，纪检监察工作应该怎么样推向深入。

一、制定监察法的背景及宪法根据

（一）深化国家监察体制改革和制定监察法的背景

这要从反腐败开始说起。在全面从严治党下，反腐败取得了重大成就。但是，在反腐败的体制上，党的纪律检查委员会对党员干部违反党纪行为进行调查处理；行政监察机关对国家公务人员违反政纪、法纪行为进行调查处理；人民检察院对贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪行使侦查起诉责任。在我国，80%的公务员和95%的领导干部是共产党员，那么，这就有监督对象重合的问题。在实际工作中，如果违反党纪、政纪和法纪的行为发生在同一个人身上，这个人既是国家工作人员，也是党员干部，那么，同样是贪污、贿赂等职务犯罪行为，是由检察院首先立案查处，还是由纪委、行政监察机关立案查处？在监察法出台之前，由于没有明确的规定，所以就发生了2016年9月29日，内蒙古自治区人民检察院对巴彦淖尔市委书记和乌兰察布市委书记立案侦查，我们不禁要问，对于市委书记一级的领导干部，是由纪委首先立案调查，还是直接由检察院立案侦查？根据刑事诉讼法第十八条第二款规定，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪由人民检察院立案侦查。

同样的事件发生在2016年9月13日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了全国人大常委会代表资格审查委员会关于辽宁省人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告，依法确定由辽宁省十二届人大一次会议选举产生的45名全国人大代表当选无效。这里面拉票贿选的，有的是民营企业家，不是党员干部。对这些非党员干部，也应该进行有效地监督。在这种情况下，就要整合监察力量，对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖。这是国家监察体制改革的一个重要任务。

2016年1月12日，习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上讲话指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。10月27日，《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》（以下简称《公报》）强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。以前都是讲各级党委应当支持和保证同级人大、政府、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，从《公报》里面我们看到了党的一个信号，就是增加了监察机关，将监察机关和人大、政府、司法机关等并列来提，这就意味着需要建立一支独立的监察机构及队伍。11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

在改革试点中，北京市、山西省、浙江省把原来分散在行政监察局、预防腐败局、行政机关的监督系统，和人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门整合起来，成立监察委员会。监察委员会跟党的纪委合属办公，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。

截至2017年4月27日，试点地区全面完成省、市、县监察委员会组建，同时人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的检察人员全部转隶到国家监察机关，转隶工作也全部完成。

以北京市为例，2017年1月21日，北京市监察委员会正式成立。截至2017年4月19日，北京市16个区监察委员会全部成立。北京市检察院、四个分院和各区人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的检察人员全部转隶到市区两级监察委员会，一共转隶772名干部。

监察体制改革以后，北京市监察对象达到99.7万人，比改革以前增加78.7万人，这就解决了行政监察范围过窄、反腐败力量分散的问题，真正实现从监督“狭义政府”到“广义政府”的转变，将公权力关进制度的笼子，并且取得了很大成效。据统计，2017年北京市共212名“新”监察对象受到政务处分，可以说北京市改革试点发挥了“探路者”作用。

根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察委员会有权对涉嫌贪污受贿、违法犯罪的当事人采取留置措施。2017年，北京市监察机关共留置68人，其中，移送司法机关42人；留置时间案均64.3天，为国家监察体制改革试点工作在全国推开提供了可借鉴的“北京经验”。我们知道，在监察法立法的时候需要考虑对什么样的人进行留置，留置时间多长等问题，而解决这些问题都是需要有实践经验积累的。

就北京市国家监察体制改革试点，留置对象是比较明确的。比如北京市首位被留置的案件当事人是通州区永乐店镇财政所的一名出纳，因涉嫌挪用公款，2017年4月被通州区监察委员会立案调查。在被带至办案地点后，区监察委员会工作人员向他宣布对其采取留置措施。为什么要对他采取留置措施？一是属于案情比较重大，他涉嫌挪用公款761万元，这是一个较大的数额。二是他比较年轻，思想负担比较重，在调查期间可能出现逃跑、自伤、自残等情况。在这种情况下，对他采取留置措施。从中我们也可以得出一些经验，就是在调查贪污受贿犯罪案件过程之中，如果已经掌握了部分犯罪事实和证据，属于案情比较重大、复杂，嫌疑人有可能毁灭证据、隐匿证据或者逃跑、自杀的，经过严格审批可以对其采取留置措施。

在党的十九大上，习近平同志指出，“国家监察体制改革试点取得实效”。他要求，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。他提出，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。他强调，“推进反腐败国家立法”“通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”。

为了贯彻落实党的十九大精神，2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《方案》强调，在2017年底2018年初召开的省、市、县人民代表大会上产生三级监察委员会。

根据党中央确定的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。同时，也抓紧起草《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称监察法（草案））。11月7日，监察法（草案）在中国人大网首次公布，向社会公开征求意见。这样，在认真总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作，这是实现从严治党与全面深化改革、全面依法治国有机统一的重大部署。