【2018-09】街乡吹哨部门报到的理论思考与实践创新

“街乡吹哨、部门报到”是北京市深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，强化党建引领基层治理，促进城市精细化管理的首都实践。这是探索符合超大城市特点规律、具有首都特色的城市基层党建新路径，推动党的政治优势和组织优势转化为城市治理优势的改革创新。思考党建引领“街乡吹哨、部门报到”的实践价值与理论价值，破解城市治理“最后一公里”难题对我们开展好这项工作，增进首都民生福祉具有重要意义。

吹哨报到与完善社会治理

构建“区域化党建”，拓展党委领导的工作格局。习近平总书记在上海工作期间提出了区域党建的概念，强调“通过构建单位党建、区域党建、行业党建互联、互补、互动的基层党建工作新格局，使党的工作覆盖经济社会发展的所有领域”。市委书记蔡奇同志指出，“实行‘街乡吹哨、部门报到’，要坚持党建引领，推进区域化党建工作，使基层党组织成为贯彻党的路线方针政策、团结带领群众共创美好生活的坚强战斗堡垒”。构建“区域化党建”的关键，在于运用全局性、系统性的战略思维，打破局限于单纯党务工作层面的狭隘认识与做法，积极实现党建内容全面化、党建机制科学化、党建部门协同化、党建作用区域化。党建引领街乡管理体制机制改革举措，特别是“街乡吹哨、部门报到”的机制创新，具有典型的“区域化党建”时代特点。例如，建立各级党组织向属地街乡镇党（工）委报到制度，建立党建工作协调委员会并作为街乡镇统筹区域化党建工作的议事协调平台，着力形成地区事务共同参与、共同协商、共同管理的工作格局。这是典型的以区域化党建创新基层党组织建设，把区域内的各类企事业单位、社会团体和党员组织起来，统筹调度协调沟通各类社会单元，从而推动基层党组织建设与社会治理在联动互动中相互促进、相得益彰。

健全“双向考核评价”，转变政府负责的唯上倾向。既要自上而下逐级落实好任务部署，更要自下而上接受企业、社会组织、人民群众的监督和考核评价，从而实现多元主体共建共治共享。“街乡吹哨、部门报道”系列改革举措之一的“完善基层考核评价制度”，强调由区委区政府统一组织对街乡镇的考核。除法律法规另有规定外，区政府职能部门不再组织对街乡镇的专项工作考评。注重将自下而上与自上而下的考核相结合，建立由街乡镇党（工）委牵头，对社区村、街乡镇内设机构、区政府职能部门及其派出机构进行分类考评的制度，扩大群众的参与权、评价权，把群众满意度作为重要的评价指标。同时细化街乡镇对区政府职能部门及其派出机构的考核结果，应占被考核部门绩效权重的三分之一左右，并按照背靠背原则反馈。健全街乡镇和职能部门之间的双向考核评价机制，有利于推动政府主导的社会管理向政府负责的社会治理转变。

强化“系统耦合”，形成社会协同的示范效应。基层社会治理是一项复杂的系统工程，要实现党的领导下多元主体依法有序参与、互助协同共治，按照管理学系统论的观点，必须避免“系统相悖”实现“系统耦合”。所谓“系统相悖”是指系统之间或系统内部各部门各环节之间，存在负影响从而产生因为摩擦阻力导致的工作减力现象。作为党领导下的体制内组织体系尚且面临协同治理瓶颈，推动多元共治主体实现协同治理的难度可想而知。党建引领“街乡吹哨、部门报道”是率先实现体制内组织体系的各部门、各层级之间相互适应、相互促进而联合起来产生工作增力的“系统耦合”，以体制内的协同治理示范带动其他多元主体协同共治。其途径可以进一步凝练为，以党建网络强化基层治理中的协同效应，以党建政治引领功能推动基层治理规范有序开展，以全覆盖的党建工作拓展基层治理的多维空间，以党建与基层治理中的民生服务融合密切党群关系。

践行“群众路线”，促进公众参与的环境氛围。习近平总书记强调，“一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”“街乡吹哨、部门报道”就是在党的领导下基层政府和职能部门、基层党组织集体践行群众路线的一种新探索。“街乡吹哨”的哨源要“从群众中来”，治理任务的制定、时限与目标的确定要反映人民群众的真实需求。“部门报到”解决问题要“到群众中去”，报到执行时效性的评估、问题导向针对性的修正要由群众说了算。开展吹哨报到的价值追求要“一切为了群众”，着力提升群众的获得感、幸福感、安全感。开展吹哨报到的方式方法要“一切依靠群众”，尊重群众的首创精神，把群众的认可和支持作为创新完善工作机制的最大动力。“街乡吹哨、部门报道”具有这四个方面贯彻群众路线的机制设计，是促进社会治理接地气的生动实践，增强了基层党政集体对群众诉求的回应能力。

坚持“依法行政”，完善法治保障的制度支撑。“街乡吹哨、部门报道”作为党建引领基层治理的一种机制改革创新，要注重以法治凝聚改革共识，完善制度支撑。一是制定职责清单，为街道源头治理赋权定责。在全市统一街道党工委和办事处职责清单，推动街道办事处工作条例立法工作，明确街道强化党的领导、统筹辖区工作，促进社会共治维护安全稳定，协调城市管理营造良好环境，组织公共服务指导社区建设等主责主业，强化“街乡吹哨”的依据，促进街道和上级政府部门之间的责权明晰。二是建立实体化综合执法中心，为部门系统治理搭建平台。将公安、消防、城管、工商、食品药品监管等部门执法力量，下沉到街乡镇的实体化综合执法中心，固化人员、固化责任、固化机制、固化场地，以职能综合、机构整合、力量融合，促进临时性的联合执法向常态化的综合执法转变。三是促进社区减负，管住不应伸向社区的手。制定社区工作事项清单，构建以居民满意度为主要评价标准的社区考核机制。建立社区工作机构和牌子台账，通过减工作事项、减评比达标、减组织机构，让社区工作真正回归社区。

吹哨报到的持续创新路径

复制推广“街乡吹哨、部门报到”工作机制，提升治理社会化水平。“街乡吹哨、部门报到”是精准锁定治理任务、强化条块合力解决问题的一种机制创新，不仅适用于职能部门和街乡镇，而且其工作思路和方式方法具有较好的复制推广价值。为了推动这一工作机制向全社会覆盖，顺义区强化了两方面探索。一是推动“赋权”对象向基层一线进行拓展，借助社会服务管理网格化体系，在发现上报线索基础上，赋予一线网格员统筹协调意见建议权限。这可以有效发挥村级安全信息员的作用，提高日常检查的工作效率，加强问题的发现和处置能力。二是推动下沉主体向更广治理主体进行拓展。由党支部发起“支部吹哨、党员报到”，强化党员组织纪律，增进流动党员管理。由城乡社区发起“社区吹哨、科室报到”，进一步转变街乡镇科室工作人员的机关作风，强化街乡镇业务科室对城乡社区情况的动态掌握和社情民意的随时服务反馈。由功能园区发起“园区吹哨、部门报到”，精准对接驻区企业服务需求开展点对点、一对一服务，打造良好的营商环境。

坚持“硬法”和“软法”相结合，提升治理法治化水平。“街乡吹哨、部门报到”是党建引领基层治理的生动实践，形成共建共治共享格局，既要发挥法律规范这种“硬法”的作用，也要发挥社会自治规范这种“软法”的作用。一是着力构建“大党建”制度闭环。在对接并落实全市街道职责清单、推进综合执法基础上，建立健全从前期部署、过程推动，到绩效考评、结果运用等重要节点的工作制度，形成了各项制度有机衔接、无缝对接的制度闭环。其中包括建设党建引领基层治理工作指标体系的实施意见、工作督查办法、考核结果应用办法、责任追究办法等11项全区性制度规定。二是着力发挥村（居）规民约等自治规范的作用。在积极推动社区减负基础上，进一步总结推广“以村规民约为抓手推动农村协同共治”改革试点工作经验，相继制定社区居规民约、在岗职工岗位公约、城市文明公约等柔性自治规范。积极推动“硬法”与“软法”功能互补、刚柔相济、协调融贯，切实强化党建引领基层治理的法治氛围。

建设党建引领基层治理的绩效考评系统，提升治理智能化水平。顺义区在推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网等“多网”融合发展的同时，聚焦精准分析、精准治理、精准监督、精准反馈，借助网络平台和大数据、云计算等技术手段，研发制定了党建引领基层治理的大党建绩效考评系统。一是制定“上下结合、三方联动”绩效考评办法。“上下结合”是自上而下压实全面从严治党主体责任，自下而上反馈以人民为中心的基层社会治理难点问题。“三方联动”是通过单位自评、组织考评、群众和第三方考评加权获得绩效考评成绩。二是制定“纵向分级、横向分类”的任务指标体系。取消职能部门对街乡镇单向考核。以党建引领基层治理为导向，考核主体纵向分为党（工）委和党支部，横向分为部委办局、街乡镇、社区村及“两新”组织。三是开发“信息集成、自动生成”的绩效考评系统。对各级党组织工作绩效进行综合评分和排名，真实立体呈现各部门街乡镇工作实绩。目前，该系统正积极申报中国版权保护中心认证的著作权登记证书和国家知识产权专利。

强化工作标准和人才队伍培养，提升治理专业化水平。一是创新“六步工作法”的实操步骤。将“街乡吹哨、部门报到”工作环节进一步细化为“吹哨准备、精准吹哨、报到履职、及时报告、考核问责、结果反馈”六步骤，通过前后衔接、一体贯通，着力构建闭环式推动落实工作机制，将改革任务和责任具体化、链条化。二是健全基层治理人才队伍。打破基层人才职业“天花板”。以待遇招人、感情留人、事业用人，健全稳定了一支数量充足、结构合理、熟悉党建法律、善做群众工作的专业化队伍。

（作者：于庆丰,中共北京市顺义区委副书记）