黄江松：“街乡吹哨、部门报到”改革与北京基层治理（2）

二、为什么要进行“街乡吹哨、部门报到”改革

为什么要进行“街乡吹哨、部门报到”改革的问题，也就是为什么要以街道（乡）管理体制改革为突破口的问题。2019年2月份，北京印发《关于加强新时代街道工作的意见》。《意见》高度概括了街道在城市基层治理当中的作用：街道是城市管理和社会治理的基础，是巩固基层政权、落实党和国家路线方针政策的依托，是联系和服务群众的纽带，在超大城市基层治理体系中发挥着不可替代的中枢作用。通过这段话，我们可以理解到，街道在城市基层治理体系中发挥着不可替代的中枢作用。

（一）对亚洲四个超大城市的考察与借鉴

在这方面，我们考察并借鉴了亚洲四个超大城市的基层治理体制，分别是日本东京、韩国首尔、中国台北、中国香港。

日本东京实行的是“两级政府、三级管理”的基层治理体制。东京市区的面积约为626平方公里，人口将近1000万人，分为23个特别区，有市、区两级政府，平均每个区的面积是27平方公里，管辖人口是41万人。市、区都是自治体。为了适应特大城市的发展需要、更方便地为居民提供服务，1974年，东京在23个特别区政府之下设立了地域中心。地域中心作为区政府的派出机构，并不是一级独立的政府，类似于我们的街道办事处。每个地域中心管辖人口一般是3-4万人，在整个市区的分布非常广，一般都处于地铁或电车站等交通很便利的地方。居民一般步行10分钟就可以到达地域中心，办理一些政务事项，如办理证件、交税等。同时，地域中心还为老人、儿童等特殊群体提供服务，支持市民和公益团体的活动。地域中心的工作人员全部都是公务员，工作经费也全部来自政府的财政拨款。

韩国首尔实行的也是“两级政府、三级管理”的体制。两级政府分别是首尔特别市和25个自治区。首尔的面积约为600平方公里，人口约为1000万人。在两级政府之下，首尔设立了区政府下派的名为“洞”的行政机构。每个“洞”的平均管辖面积一般是1.4平方公里，管辖人口是2.5万人。“洞”的主要职能就是面向居民的政务服务、处理纠纷，辖区市容环境、市政设施，保障居民生活的安定。由于“洞”是区政府的下派机构，并不能充分表达居民的利益诉求，而且职能与区政府有一定的重叠。所以，1990年以来，韩国政府对“洞”进行了改革：首先将“洞”的大多数行政事务移交给区政府，同时精简人员；其次以“洞”为单位开展社区建设，将“洞”改为“住民自治中心”，既承担原有行政职能，又担负社区管理职责，引导社区居民关注并参与社区事务，推行居民自治，是一个兼有行政和自治功能的机构。

我国台湾省台北市的基层治理体制是“一级政府、三级管理”的模式。台北市面积约为270平方公里，人口约为270万人。市政府下设12个行政区，区并不是自治体，每个区设区公所，区下面再设“里”。每个“里”的管辖人口一般是1200-3600人。“里”设办事处，是区政府的派出机构，没有独立的法律地位。“里”这一级组织一般是由代表民意的里长、公务员身份的里干事和领长来组成。

我国香港特别行政区政府实行的是“一级政府、两级管理”的基层治理体制。其管理架构只有一级政府，也就是香港特区政府。香港特区政府将全港划分为18个区，区不是一级政府，只实行一级管理。

这四个城市中，面积和人口规模都很大的东京和首尔实行的基层治理体制都是“两级政府、三级管理”的体制，对北京这样的超大城市的基层治理体制建设，提供了一些经验。

（二）街道办事处的发展历史

1.20世纪50年代的发展

中华人民共和国刚刚成立时，各地的基层治理五花八门、没有统一。1953年，中央政务院派出调查组。经过充分的调查论述，时任北京市委第一书记的彭真同志向中央提交了一份调研报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。《报告》提出，为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。《报告》得到了中央肯定，彭真同志的建议也被中央采纳。1954年，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》对我国城市街道行政体制的统一形式进行了规定：市辖区、不设区的市的人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。这是我国首次以法律形式对街道办事处的性质及其设置做出了明确的规定。

同年，《城市街道办事处组织条例》出台。《条例》进一步对街道办事处的地位、性质、规模、任务、机构、人员编制以及设立程序等做了明确和具体的规定：十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；街道办事处的管辖区域，一般地应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处的任务如下：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求；街道办事处设主任一人，设专职干部三人至七人……

所以，在中华人民共和国成立初期，出于管理的需要，为了缓解区政府和公安派出所的压力，我们成立了街道办事处这一级区政府派出机关，作为单位制的一个补充。当时的街道办事处机构设置方面，我们明确提出，不设内设机构。从专职干部3-7人，我们可以看出，当时的街道办事处是一个功能比较单一、结构比较单一、人员比较少的政府组织。

2.改革开放以来的变化

改革开放以后，随着我国城市的经济、社会等各方面的体制改革以及经济、社会转型，整个国家发生了很大变化。在基层治理方面，单位制受到了很大冲击，逐渐解体，个人从单位人转变成了社会人。同时，我们城市化的进程是不断加快的，大量农村人口进城，城市人口规模不断增加。经济体制改革促进多种经济形式的出现和发展，如非公经济大量发展，越来越多的人在国有经济以外的企业或机构里工作，新的经济、社会组织也在大量涌现。还有一点就是，城市管理重心也是在逐步下移的。改革开放以前，城市管理重心主要集中在市一级的政府；改革开放以后，随着社会形势的变化，城市管理重心逐步向区和街道的层级下移。这样的形式变化使得街道办事处的职能不断增加，人员和内设机构也在不断增加。

3.学界讨论与实践创新

随着上述这些变化，街道办事处出现了很多问题。这时，对于街道办事处这个机构，实践部门、学术界开始了很多探索和创新。尤其在2009年，国家废除了《城市街道办事处组织条例》后，对于街道办事处该怎么发展的问题，实践部门、学术界都在探索和创新。总的来说，实践部门、学术界有四个观点：一是把街道建成一级政府；二是实行“虚区实街”，即虚化区政府、做实街道办事处；三是减少管理层级、撤销街道办事处，有些地方已经在尝试这一观点的实践探索，如安徽铜陵、贵州贵阳；四是维持街道办的派出机构性质。

改革开放尤其是90年代以来，北京也一直在探索基层治理体制，在1998年到2004年的几年间，市委先后召开了五次城管会（城市管理工作会），旨在探索和创新区、街道以及社区层面的基层治理体制机制。

第一次城管会于1998年召开，核心内容是要解决街道不办企业的问题。街道的支出是由市级财政来提供的，当时的情况是，因为市级财政有限，街道层面的支出只有40%，剩下的60%要靠各个街道办事处自己来经营、创收，以解决经费不足、财政资金不足的问题。所以，第一次城管会明确提出街道不办企业，支出由财政全额保障，工作人员都是公务员，目的是把街道工作的重心转移到城市管理上来。

第二次城管会于1999年召开，核心内容是理顺市、区两级的财权和事权，下放一部分市一级的管理权限到区、县。我们前两次城管会的主要目的都是要完善“两级政府、三级管理”的体制。其中，1998年的改革着重的是街道层面，到了1999年，我们发现只有街道层面的改革还不能完善“两级政府、三级管理”的体制。所以，第二次城管会就提出下放一些管理权限到区、县，以便更好地发挥区一级政府在城市治理、社会管理中的作用。

第三次城管会于2001年召开，核心内容是要在全市推进社区建设。第四次城管会于2002年召开，核心内容是围绕社区建设继续研究社区建设面临的一些深层次的问题。所以说，第三次和第四次的城管会的主题都围绕着社区建设。

第五次城管会于2004年召开，核心内容依然是聚焦街道的体制改革，一是明确了街道的定位和职能，即明确提出要坚持街道办事处是区政府派出机构的定位，明确其主要职责包括统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设四个方面，对于厘清街道办事处的性质、定位以及职责起到了深远作用；二是提出了“条专块统”的理念，即剥离街道办事处的专业管理职责，推进政府部门的专业管理到位，其目的是为了强化街道办事处综合管理、统筹辖区发展的职能。同时，第五次城管会也对街道的内设机构进行了调整。

（三）北京迎来城市转型期

随着2008年奥运会的召开、社会工作委员会的建立以及2014年习近平总书记在北京视察时发表“2·26”重要讲话，北京逐步进入了深度的城市转型期。这个城市转型期的主要体现是：一是在功能定位上更加注重“城”向“都”的转变；二是在发展方式上继续由聚集资源求增长向疏解功能谋发展转变，即北京是全国第一个率先提出减量发展的城市，在疏解功能方面更加积极地疏解“非首都功能”；三是在发展动能上正在实现从要素驱动向创新驱动转变，也就是按照到2020年人口不能突破2300万的要求，建设用地是逐年减少的，北京必须要实现发展动能的转变，向创新要效益；四是在城市治理上从政府主导型向精治共治法治转变，即要实现精细化管理就要靠精治共治法治。

在这样一个城市转型期的背景下，我们的基层治理并不能完全适应转型的需要，还存在着一些问题和挑战：

第一，街道的职能定位不清。

第二，职责无限膨胀。比如，我们去街道调研时，发现街道干部说得最多的一句话就是“街道工作是个筐，什么都往里装”，这也是因为职能定位不清晰导致的。

第三，街道办事处统筹手段欠缺。街道办事处是实行属地管理、承担属地责任的，应该进行综合管理、统筹辖区发展。但是，街道办事处在统筹手段这一方面是欠缺的。

第四，责权不对等。这个问题就是前面三个问题导致的，也是街道存在的一个最大的问题。街道办事处的同志总有一种“小马拉大车”的感觉，也就是责任很重，但相应的资源、权力很有限，使他们觉得负荷太重。

第五，街道管辖的规模大小不一。比如，海淀区的曙光街道管辖的人口达到了40万人。

第六，街道内设机构过多过细。随着社会的发展，现在有的街道办事处的科室达到了20多个。

第七，工作人员与协管员严重倒挂。因为编制有限、职责不断膨胀，街道办事处不得不聘用大量的协管员，于是形成了工作人员和协管员在人员结构、数量上的倒挂局面。

第八，街居关系不明晰。居委会理论上是一个自治组织，但现在行政化的倾向很严重，成为了街道办事处的一条腿，承担了大量的行政事项。

第九，治理理念需要创新。这个问题主要是指在基层治理中，共治的理念还不是很深入。

第十，基层党建要加强。只有加强基层党建，基层党组织的引领作用才能得到更好地发挥。

可以说，“街乡吹哨、部门报到”改革正是以街道管理体制的改革为突破口，针对基层治理方面的问题和挑战，得以不断推进的。