不断推进国家治理体系和治理能力现代化（3）

比如从1978年至1992年的这14年间，我们进行了两次改革：1982年的改革、1988年的改革。这两次改革就解决了一个问题，就是冲破计划经济的政府管理。1992 年10 月,党的十四大正式明确了建立社会主义市场经济的目标。1993 年3 月29 日,八届全国人大一次会议通过的“八二宪法”修正案,把党的主张变成了国家意志。“国家实行社会主义市场经济”取代“在社会主义公有制基础上实行计划经济”,这是我国首次将“市场经济”写入国家根本大法。宪法修正案同时明确“国家加强经济立法,完善宏观调控”。在此之后,建构社会主义市场经济的法律体系即成为我国经济立法的根本任务。通过1993年、1998年的两次改革，大体建立起一个适应市场经济的政府管理体系。从2002年以后，我们用将近10年的时间探索大部制改革，把政府机构重新组合，使它更符合市场经济的要求，更符合经济社会发展的内在逻辑。在探索大部制改革这一点上，从2012年十八大以来，我们更多地推动“放管服”改革，就是简政放权、放管结合、优化服务。这个改革应该说成效很明显，国务院的行政审批许可事项由1700多项压缩了44%，减少了将近700项，还包括200多项的检验检测认证，总共超过900项。

再比如，我们现在的营商环境不断在优化，排名在全世界大幅度上升。2017年我国的营商环境排名在全球排到第78位，这与中国是第二大经济体完全不相适应。2018年10月31日，世界银行发布了《2019年营商环境报告：强化培训，促进改革》，结果显示，中国在全球营商环境排名中从上期的第78位跃升至第46位，一年增长了32位。2019年10月24日，世界银行又发布《2020年营商环境报告》，中国的总体排名比去年上升15位，由去年的46位上升至31位，位列东亚太平洋地区第7位，仅次于日本。报告还称，由于大力推进改革议程，中国连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体前十。

一系列优化营商环境改革加快落地后，中国全球营商环境排名持续快速攀升，两年内跨越了47个台阶。主要原因有以下几点：

一是大幅度放宽市场准入。我们在中美贸易摩擦这种外部格局变化以后，曾5次宣布降低市场准入，逐渐扩大开放。过去垄断性的行业不让外资、民间资本进入，如金融、保险、电信等等，现在很多都让进来了。这种市场门槛的降低、准入的改变，对逐渐改变大幅度排名超前起到重要作用。

二是持续深化“放管服”改革。进一步抓放管服改革，营商环境、企业获得适度便利度，极大方便企业和老百姓。

三是加快推进“互联网+政务服务”。改善服务方式，推广一网通办、最多跑一次、一门式服务、一网式服务等服务，不见面审批、即来即办等新服务模式不断创新。营商环境主要指标如开办企业、获取信贷、获取施工许可证、注销企业等都有明显改善。

这三个因素使我们的营商环境排名大幅上升，客观上也说明政府近几年的行政体制改革取得了很大成效。

（二）按照职责清晰、依法行政来构建政府治理体系

此次公报为什么要进一步强调“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”？尽管我们都认为政府行政体制改革取得了不小的成绩，但存在的问题依然也很突出。比如政府的行为得不到有效管控，就是有腐败问题、有权力滥用问题。这个问题不需要多讲，从党的十八大以来全面从严治党反腐“成绩单”就会看得非常清楚。虽然经过了多次机构调整改革，但是现在政府部门的设置和纵向的行政层级设置还有一定的调整空间。

从横向来看，现在发达国家横向的部门设置叫内阁部，在我国则叫组成部委。我国现在有26个国务院组成部委，但目前世界上大的国家中没有一个超过20个，俄罗斯比较多也就18个，其它大部分是16个、17个。这不是说可以用数字简单衡量，但我国在这方面确实还有一定的改革空间。

纵向来看，我们现在实行的是五级政府：中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府。按道理来讲，信息化和数字化水平越发达，纵向组织结构是可以扁平化管理的。因为信息传递手段改变了，过去可能一级一级往下传递，现在不需要那么多会议传递，可以直达下级。组织结构扁平化减少了管理层次，这样既节约人力，也节约物力。

但我国现在还是五级管理，纵向结构还没有调整到位。尽管近几年来，中央在推行省直辖县级行政单位，取消市管县体制，让县由省直接来管，以减少管理层次，但实施过程中还有很多复杂因素制约。所以，如何使纵向结构也能够扁平化，仍然是我们需要探索的问题。

（三）加快转变政府职能

在1988年我国进行第二次机构改革的时候，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，到2019年整整经历了31年。也就是说，从1988年以后的历次机构改革、行政改革都把转变政府职能放在非常重要的位置，但是直到现在这个问题还在困扰着我们。这很发人深省，进而也说明转变政府职能是个难啃的硬骨头。

为什么转变政府职能是个难题？从表面看是转变政府职能，但背后有其自身的逻辑，就是我国权力部门化、部门利益化，甚至利益可能有个人化的问题，还会出现个人利益被法定化。我们经常会遇到部门立法过程中相互打架的情况，这是因为部门在立法过程中把部门利益隐藏进去了，这就要改变立法的模式。所以说，表面上看是政府职能转变缓慢，但背后有更深层次的问题要破解，未来顺利实现政府职能的真正转变还需要很大的努力。

2018年党政机构改革特别强调职责清晰，职能减少冲突和交叉，确保一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，让党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。其中在国务院组成部门中组建了自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部，重新组建了科学技术部、司法部，占改革后国务院26个组成部门的1/3。

以应急管理部为例，为推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。

即使这次党政机构改革完成以后，我们这方面的制度还不完全定型，还需要进一步调整。十九届四中全会公报中特别强调，要“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，这是我们国家治理体系现代化的重要组成部分。

四、在改革开放中推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十八大、十九大都表示要扩大开放，深化改革。这是毫无疑问的。我们从1978年走上改革开放道路，中国发生历史性的巨变，就是我们选择了正确的改革开放道路，这是重要的原因之一。如果没有改革开放，我们到不了今天。无论从哪个角度讲，改革开放都堪称决定当代中国命运的关键一招，是一场深刻革命。改革开放的伟大成就不仅体现在对社会主义市场经济体制进行了独创性的探索，体现在中国特色社会主义制度的逐步完善；而且体现在人的思想观念层面，体现在创造财富的源泉充分涌流、社会活力竞相迸发上。事实证明，改革开放是当代中国发展进步的活力之源，停顿和倒退没有出路。所以从这方面讲，未来我们国家治理体系和治理能力现代化，都离不开进一步深化改革，离不开进一步扩大开放。