宋世明：中国行政体制改革70年（2）

二、改革开放至2018年的行政体制改革

改革开放至2018年，我们进行了七轮行政体制改革，分别是1982年、1988年、1993年、1995年、2003年、2008年、2013年。这七轮行政体制改革，比较有节奏，基本上是每五年一轮。我们循着改革背景、改革重点、历史贡献的逻辑对这七轮改革进行描述，最后再进行小结。

（一）1982年行政体制改革

1982年的行政体制改革旨在提高政府效率，实现干部年轻化。1982年1月，中央政治局会议原则通过了国务院机构改革方案；1982年3月8日，第五届全国人大常委会第22次会议批准了1982年国务院机构改革方案；1982年12月7日，中共中央、国务院发出《关于省、市、自治区党政机构改革若干问题的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的机构改革。这一轮改革历时两年半。

1982年的行政体制改革的背景，主要有两点：首先，全党工作重点实现了战略性转移；其次，国务院机构庞大臃肿，人员老化，工作效率低下。下面给大家做一个简单的说明。

关于全党工作重点的战略性转移，1978年12月18日到22日召开的十一届三中全会，实现了全党工作重点的战略性转移，从“以阶级斗争为纲”转移到“社会主义现代化建设”。1980年8月18日，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这一重要讲话中提出，善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。当时，存在机构臃肿、人员老化、工作效率低下等问题。1970年的改革把国务院各类机构减为32个，到了1981年的时候，国务院增加到100个，甚至有一个部的副部长就有26个。

1982年行政体制改革的重点是为党和国家工作重点的转移提供组织人事基础。1982年1月11日、13日，中央政治局召开会议讨论中央机构改革精简问题，邓小平同志在题为《精简机构是一场革命》的发言中指出，这不是对人的革命，而是对体制的革命。如果不进行这场革命，不论党和国家的整个政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩。不但要注意出的问题，还特别注意进的问题，关键是选拔比较年轻的德才兼备的干部进领导班子。

1982年的改革，名为机构改革，实为干部人事制度改革。1982年改革的精神实质是提高政府效率，实现干部年轻化。它的历史贡献是开启了干部人事制度科学化、民主化、制度化的历程。主要表现在三个方面：一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简各级领导班子；三是加快干部队伍年轻化建设。1982年2月，中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》。据38个部委的统计，正副部长、主任除兼职以外，由原来的505人减到167人；三是加快干部队伍年轻化的建设，国务院机构改革完成之后，新组成的领导班子中，新选拔的中青年干部占32%，平均年龄由64岁降为58岁。

（二）1988年行政体制改革

1988年行政体制改革的主题是：转变政府职能是机构改革的关键。

改革的背景是深化经济体制改革，推动政治体制改革。简单地说，既有经济背景，又有政府背景。中国改革的当头炮、先手棋是从农村的家庭联产承包责任制开始的。1984年，中国改革从农村进入城市。经济基础发生变化了，上层建筑必然要进行调整。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次明确我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。1987年，党的十三大系统提出了政治体制改革的蓝图，有七个方面的内容：一是实行党政分开和加强党的制度建设；二是进一步下放权力；三是改革政府工作机构；四是改革干部人事制度；五是建立社会协商对话制度；六是完善社会主义民主政治的若干制度；七是加强社会主义法制建设。

改革的重点是精简经济管理部门，转变经济管理部门的管理方式。1988年国务院撤销了12个部委，新组建了9个部委。而我们更为关注到的是，1988年对政府职能的定位是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能。

1988年的行政体制改革的历史贡献在于，提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主；政府管理方式开始发生变化，从管理直属企业转到管理全行业，从管理企业人财物、产供销到管理行业规则和行业秩序，从下达各类计划、生产调度转到制定实施法规、标准、行政许可、行政执法。但是，由于一些特定的事情，这些改革没有很好地落到实处。这是历史的缺憾。

（三）1993年行政体制改革

1993年行政体制改革的主题是适应建设社会主义市场经济的需要。也就是说，中国特色的行政体制要适应建设社会主义市场经济的需要。这样，行政体制改革这个上层建筑的调整就有了最终的目的。1993年3月，党的十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》；3月22日，八届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。1994年，完成了中央机构改革方案的实施工作。1995年，基本完成了省级机构改革方案的实施工作。1996年上半年，大部分地、市、县完成了机构改革的任务。简言之，1993年这段改革历时三年半。

1993年行政体制改革的背景，用一句话来概括就是：建立社会主义市场经济体制的紧迫需要。1992年，党的十四大首次明确建立社会主义市场经济体制。党的十四大报告强调，“下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”。

1993年行政体制改革的重点是：加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门；做到宏观管好，微观放开。这次改革，将国务院经贸办改建为国家经贸委；撤销能源部，设立电力部、煤炭部；撤销机械电子部，设立机械部、电子部；撤销航空航天部，组建国家航空工业总公司、航天工业总公司；撤销商业部、物资部，设立国内贸易部。这一轮改革，目的是清楚的，目标是模糊的，例如把好不容易合并的机械电子部又拆成机械部和电子部。

（四）1998年行政体制改革

1998年行政体制改革的主题是：撤销政企不分的组织基础。这轮改革历时四年半。1998年3月，九届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。随后党中央各部门和其他国家机关及军队、群团机关机构改革陆续展开。1999年以后，省级政府和党委机构改革分别展开。2000年，市县乡机构改革全面启动。2002年6月，从中央到地方的机构改革全面完成。

1998年行政体制改革的背景是：专业经济部门与市场经济的发展形成了尖锐的矛盾。专业经济部门是政企不分的组织基础，是市场经济发展的“拦路虎”。1997年，党的十五大报告指出，机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。

1998年行政体制改革的重点只有一句话：撤销工业专业经济部门。1998年政府职能的定位有三个：宏观调控、社会管理、公共服务。采取正面列举，是认识清晰的一个表现。它的历史贡献是几乎撤销了所有的工业专业经济部门，消解了政企不分的组织基础。如果没有1998年行政体制改革，中国的市场经济难以想象能够取得今天这样如此巨大的成绩。