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宋世明:中国行政体制改革70年

宋世明 中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授 博士生导师

宋世明 中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授 博士生导师

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中国特色社会主义行政体制,在推进国家治理体系和治理能力现代化大事业中的地位举足轻重。坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,既是党的十九届三中全会作出的重大决策,又是党的十九届四中全会作出的重大决策。国家行政管理在国家治理能力现代化的过程中,也扮演着举足轻重的角色。党的十九届四中全会指出,国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会在完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制方面提出了要求。这是党对坚持和完善中国特色社会主义行政体制最新的战略部署。温故而知新,为了更好地坚持和完善中国特色社会主义行政体制,为了更好地发挥行政管理在国家管理中的作用,为了更好地完善国家行政体制,我们今天在推进国家治理体系和治理能力现代化这个大视野中,共同探讨中国行政体制改革70年。

这个专题我想跟大家探讨四个方面的问题:第一,改革开放前的行政体制改革;第二,改革开放至2018年的行政体制改革;第三,2018年深化党和国家机构改革;第四,中国行政体制改革70年的反思。前三部分形而下者谓之器,第四部分形而上者谓之道,我们先描述后规范。

一、改革开放前的行政体制改革

改革开放前的行政体制改革共计有三次,分别是:1954年、1956年、1970年。下面,我们简单地回顾一下这三轮行政体制改革。

(一)1954年行政体制改革

1954年行政体制改革,“立”字当头、“调”在其中,中国行政体制基本格局建立,并对1949年之后初步建立起来的中国行政体制进行了微调。

1954年的行政体制改革主要背景是政治背景。新中国成立之初,中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》,规定了国家政务的最高执行机关为政务院,政务院设立35个工作部门。1950年6月政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制(草案)》,为规定各级政府组织机构设置和人员编制提供指导。1951年12月印发《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,进一步对精简整编提出了具体规定。1954年9月,在第一届全国人民代表大会上,制定出台了中国第一部社会主义宪法,成立国务院为国家最高行政机关,对原政务院的组织机构进行了精简调整。1954年这一轮行政体制改革为中国行政体制奠定了一个基本的底板,此后的行政体制不管怎么调整,基本上都是在这个底板的基础上进行的。

1954年行政体制改革的重点是确立中国行政体制基本架构,更好地服务于政权的运行和经济的快速恢复发展。这轮改革有四个方面的重要措施。一是撤销了政治法律、财政经济、文化教育3个委员会,设立国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造等8个办公室,协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。二是设立了20个国务院直属机构,主管各项专门业务(直到今天,在国务院的部门类型中依然有一种类型是国务院直属机构)。三是调整了部分部委机构,撤销了人民监察委员会,设立监察部;撤销了人事部、法制委员会、扫盲工作委员会等,增设了国防部、国家建设委员会地方工业部。四是国家计划委员会改为国务院组成部门;中国科学院不再作为政府工作部门,成为国务院领导的国家最高学术机关。简言之,1954年底,国务院设立部委机构35个,直属机构20个,办公机构8个以及秘书厅,共64个部门。

1954年行政体制改革的历史贡献是:这是一次巩固政权的改革,初步奠定了我国行政体制的基本模式,对促进社会稳定、经济快速恢复具有重要意义。

(二)1956年行政体制改革

1956年行政体制改革的主题是:精简机构、扩大地方自主权。

1956年行政体制改革主要基于政治背景。随着社会主义改造的基本结束和第一个五年计划完成,中央集权进一步加强。1955年12月29日,国务院发布的《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》指出,国家机关的精简,是国家的一项重要政策,是例行节约、积累建设资金的必要手段,也是改进国家工作、保障社会主义胜利前进的重要措施。1956年年底,国务院所属工作部门达到81个。1957年1月,毛泽东同志在中央召开省、市、自治区党委书记会议上说:“现在国家机构庞大,部门很多,许多人蹲在机关里没有事做。这个问题要解决。”周恩来同志称之为“机关式官僚主义”。

毛泽东同志对这个问题高度重视。1956年毛泽东同志在《论十大关系》中指出,“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”,并建议“党政机构进行大精简”。1956年10月30日,中共中央国务院提出了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》,按统一领导、分级管理、因地制宜、因时制宜的原则划分中央和各省、自治区、直辖市行政管理职权。1956年11月16日,国务院全体会议通过《关于管家机关停止增设机构扩大编制的通知》。

1956年行政体制改革历时多年,主题就是精简机构,扩大自主权。在扩大地方自主权上,1958年,中央直接管理的企事业单位由1万个减少为2400多个,也就是说十成中有八成被放到了地方。

在精简机构上,精简国务院所属工作部门、干部。首先是精简国务院所属工作部门。1954年10月,国务院成立的时候,有35个部委;1958年12月6日,增加到48个部委。机构精简从1956年一直持续到了1959年,其中1958年和1959年精简的幅度最大。1956年这轮改革之初,国务院各类机构是81个。经过调整,部委减少8个,直属机构减少5个,1958年年底国务院设68个工作部门。1959年继续进行机构精简和调整。1959年6月21日,二届全国人大四次会议审议批准了调整国务院直属机构的议案。法制局并入秘书厅;人事局和专家局分别并入内务部和科委;等等。1959年年底,国务院设60个部委、直属机构和办公机构,比1956年减少21个。其次是精简干部。1960年,国务院各类机构工作人员有41.1万。1960年7月到1961年9月,第一次精简了8.1万人,主要集中在中央一级机关。第二次干部精简是1962年2月到1964年,中央机关又精简了1万人,国务院总编制定在3.6万人;省、地、市、县共精简181万人,地方各级行政编制定在180万人。

1956年行政体制改革的历史贡献是,新中国成立之后,首次开启自觉地进行行政体制改革历程,第一次有意识地探究适应社会主义生产力发展的新型管理体制。我们站在今天这个历史时点上,回溯过去,就会发现:计划经济体制必然导致庞大行政部门,庞大行政部门必然导致官僚主义。所以,这轮改革也留下了历史缺憾,即:精简了之后,又膨胀了,人员依然庞杂,机构依然庞大。

(三)1970年行政体制改革

1970年行政体制改革主要是基于政治背景,改革重点在于裁并机构和下放人员。国务院部门从79个减为32个;中央一级机关事业单位人员精简了21万,其中国务院人员从5万人精简为1万人。本轮改革受“左”的影响较大,是一场不成功的改革,过于浪漫,过于豪放,目的是好的,但方式方法打上了时代烙印,属于不成功的探索。

对于改革开放之前的三轮行政体制改革,我想做一个小结。改革开放前的行政体制改革属于“政治导向型”治理下的行政体制改革。主要表现在以下几个方面。第一,以巩固国家政权、社会主义制度为首要价值;建立并巩固社会主义制度这一根本制度;建立了人民代表大会这一根本政治制度。历史证明,社会主义制度是符合中国国情的根本制度,改革开放之后,我们就是在这一根本制度的前提之下,坚持和完善中国特色社会主义制度。这三轮行政体制改革有一个共同特点,那就是:巩固社会主义国家政权,巩固社会主义制度。第二,执政党为唯一国家治理主体;党政一体化。第三,以政府在资源配置中起决定性作用的方式发展生产力。对此,我们没有必要完全否定,在那个历史阶段,正是这种资源配置方式,才使我们改革开放之初有一个比较完备的工业体系基础。我们要吃水不忘挖井人。第四,以政治运动作为推动工作的主要方式,以重人治轻法治方式作为主要治理方式,以管制作为主要治理手段。这是在那个阶段我们国家进行现代化建设一个不得已的办法。今天,我们党坚持科学执政、民主执政、依法执政,把依法治国作为治国理政最基本的方式。我们要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。第五,权力与劳动是社会两大基本变量,工人与农民是社会两大阶级。中国共产党在1949年之后到改革开放之前,行政体制改革对工人、农民这两大阶级是特别关心、高度关注的。

责任编辑:张凌洁校对:张一博最后修改:
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