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宋世明:中国行政体制改革70年

摘要:国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。新中国成立70年来,中国行政体制改革波澜壮阔,特别是2018年之后的行政体制改革汇入了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。中共中央党校(国家行政学院)宋世明教授在推进国家治理体系和治理能力现代化这个大的视野下,对新中国70年行政体制改革历程进行了回顾、总结、思考。

宋世明 中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授 博士生导师

宋世明 中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授 博士生导师

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中国特色社会主义行政体制,在推进国家治理体系和治理能力现代化大事业中的地位举足轻重。坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,既是党的十九届三中全会作出的重大决策,又是党的十九届四中全会作出的重大决策。国家行政管理在国家治理能力现代化的过程中,也扮演着举足轻重的角色。党的十九届四中全会指出,国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会在完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制方面提出了要求。这是党对坚持和完善中国特色社会主义行政体制最新的战略部署。温故而知新,为了更好地坚持和完善中国特色社会主义行政体制,为了更好地发挥行政管理在国家管理中的作用,为了更好地完善国家行政体制,我们今天在推进国家治理体系和治理能力现代化这个大视野中,共同探讨中国行政体制改革70年。

这个专题我想跟大家探讨四个方面的问题:第一,改革开放前的行政体制改革;第二,改革开放至2018年的行政体制改革;第三,2018年深化党和国家机构改革;第四,中国行政体制改革70年的反思。前三部分形而下者谓之器,第四部分形而上者谓之道,我们先描述后规范。

一、改革开放前的行政体制改革

改革开放前的行政体制改革共计有三次,分别是:1954年、1956年、1970年。下面,我们简单地回顾一下这三轮行政体制改革。

(一)1954年行政体制改革

1954年行政体制改革,“立”字当头、“调”在其中,中国行政体制基本格局建立,并对1949年之后初步建立起来的中国行政体制进行了微调。

1954年的行政体制改革主要背景是政治背景。新中国成立之初,中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》,规定了国家政务的最高执行机关为政务院,政务院设立35个工作部门。1950年6月政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制(草案)》,为规定各级政府组织机构设置和人员编制提供指导。1951年12月印发《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,进一步对精简整编提出了具体规定。1954年9月,在第一届全国人民代表大会上,制定出台了中国第一部社会主义宪法,成立国务院为国家最高行政机关,对原政务院的组织机构进行了精简调整。1954年这一轮行政体制改革为中国行政体制奠定了一个基本的底板,此后的行政体制不管怎么调整,基本上都是在这个底板的基础上进行的。

1954年行政体制改革的重点是确立中国行政体制基本架构,更好地服务于政权的运行和经济的快速恢复发展。这轮改革有四个方面的重要措施。一是撤销了政治法律、财政经济、文化教育3个委员会,设立国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造等8个办公室,协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。二是设立了20个国务院直属机构,主管各项专门业务(直到今天,在国务院的部门类型中依然有一种类型是国务院直属机构)。三是调整了部分部委机构,撤销了人民监察委员会,设立监察部;撤销了人事部、法制委员会、扫盲工作委员会等,增设了国防部、国家建设委员会地方工业部。四是国家计划委员会改为国务院组成部门;中国科学院不再作为政府工作部门,成为国务院领导的国家最高学术机关。简言之,1954年底,国务院设立部委机构35个,直属机构20个,办公机构8个以及秘书厅,共64个部门。

1954年行政体制改革的历史贡献是:这是一次巩固政权的改革,初步奠定了我国行政体制的基本模式,对促进社会稳定、经济快速恢复具有重要意义。

(二)1956年行政体制改革

1956年行政体制改革的主题是:精简机构、扩大地方自主权。

1956年行政体制改革主要基于政治背景。随着社会主义改造的基本结束和第一个五年计划完成,中央集权进一步加强。1955年12月29日,国务院发布的《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》指出,国家机关的精简,是国家的一项重要政策,是例行节约、积累建设资金的必要手段,也是改进国家工作、保障社会主义胜利前进的重要措施。1956年年底,国务院所属工作部门达到81个。1957年1月,毛泽东同志在中央召开省、市、自治区党委书记会议上说:“现在国家机构庞大,部门很多,许多人蹲在机关里没有事做。这个问题要解决。”周恩来同志称之为“机关式官僚主义”。

毛泽东同志对这个问题高度重视。1956年毛泽东同志在《论十大关系》中指出,“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”,并建议“党政机构进行大精简”。1956年10月30日,中共中央国务院提出了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》,按统一领导、分级管理、因地制宜、因时制宜的原则划分中央和各省、自治区、直辖市行政管理职权。1956年11月16日,国务院全体会议通过《关于管家机关停止增设机构扩大编制的通知》。

1956年行政体制改革历时多年,主题就是精简机构,扩大自主权。在扩大地方自主权上,1958年,中央直接管理的企事业单位由1万个减少为2400多个,也就是说十成中有八成被放到了地方。

在精简机构上,精简国务院所属工作部门、干部。首先是精简国务院所属工作部门。1954年10月,国务院成立的时候,有35个部委;1958年12月6日,增加到48个部委。机构精简从1956年一直持续到了1959年,其中1958年和1959年精简的幅度最大。1956年这轮改革之初,国务院各类机构是81个。经过调整,部委减少8个,直属机构减少5个,1958年年底国务院设68个工作部门。1959年继续进行机构精简和调整。1959年6月21日,二届全国人大四次会议审议批准了调整国务院直属机构的议案。法制局并入秘书厅;人事局和专家局分别并入内务部和科委;等等。1959年年底,国务院设60个部委、直属机构和办公机构,比1956年减少21个。其次是精简干部。1960年,国务院各类机构工作人员有41.1万。1960年7月到1961年9月,第一次精简了8.1万人,主要集中在中央一级机关。第二次干部精简是1962年2月到1964年,中央机关又精简了1万人,国务院总编制定在3.6万人;省、地、市、县共精简181万人,地方各级行政编制定在180万人。

1956年行政体制改革的历史贡献是,新中国成立之后,首次开启自觉地进行行政体制改革历程,第一次有意识地探究适应社会主义生产力发展的新型管理体制。我们站在今天这个历史时点上,回溯过去,就会发现:计划经济体制必然导致庞大行政部门,庞大行政部门必然导致官僚主义。所以,这轮改革也留下了历史缺憾,即:精简了之后,又膨胀了,人员依然庞杂,机构依然庞大。

(三)1970年行政体制改革

1970年行政体制改革主要是基于政治背景,改革重点在于裁并机构和下放人员。国务院部门从79个减为32个;中央一级机关事业单位人员精简了21万,其中国务院人员从5万人精简为1万人。本轮改革受“左”的影响较大,是一场不成功的改革,过于浪漫,过于豪放,目的是好的,但方式方法打上了时代烙印,属于不成功的探索。

对于改革开放之前的三轮行政体制改革,我想做一个小结。改革开放前的行政体制改革属于“政治导向型”治理下的行政体制改革。主要表现在以下几个方面。第一,以巩固国家政权、社会主义制度为首要价值;建立并巩固社会主义制度这一根本制度;建立了人民代表大会这一根本政治制度。历史证明,社会主义制度是符合中国国情的根本制度,改革开放之后,我们就是在这一根本制度的前提之下,坚持和完善中国特色社会主义制度。这三轮行政体制改革有一个共同特点,那就是:巩固社会主义国家政权,巩固社会主义制度。第二,执政党为唯一国家治理主体;党政一体化。第三,以政府在资源配置中起决定性作用的方式发展生产力。对此,我们没有必要完全否定,在那个历史阶段,正是这种资源配置方式,才使我们改革开放之初有一个比较完备的工业体系基础。我们要吃水不忘挖井人。第四,以政治运动作为推动工作的主要方式,以重人治轻法治方式作为主要治理方式,以管制作为主要治理手段。这是在那个阶段我们国家进行现代化建设一个不得已的办法。今天,我们党坚持科学执政、民主执政、依法执政,把依法治国作为治国理政最基本的方式。我们要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。第五,权力与劳动是社会两大基本变量,工人与农民是社会两大阶级。中国共产党在1949年之后到改革开放之前,行政体制改革对工人、农民这两大阶级是特别关心、高度关注的。

责任编辑:张凌洁校对:张一博最后修改:
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