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宋世明:中国行政体制改革70年(3)

摘要:国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。新中国成立70年来,中国行政体制改革波澜壮阔,特别是2018年之后的行政体制改革汇入了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。中共中央党校(国家行政学院)宋世明教授在推进国家治理体系和治理能力现代化这个大的视野下,对新中国70年行政体制改革历程进行了回顾、总结、思考。

(五)2003年行政体制改革

2003年行政体制改革开始关注市场监管与社会管理。这一轮改革历时三年。2003年3月,十届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案,改革的目标是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,省以下地方机构改革由省、自治区、直辖市党委和政府确定。

2003年行政体制改革的背景有两个:第一,2001年中国加入了世界贸易组织;第二,经济发展过程中积累的社会矛盾日趋增多,生产安全、食品药品安全、贪污腐败等问题开始引起社会关注。

2003年行政体制改革的重点是:加强市场监管部门,组建了国务院国有资产监督管理委员会,省、市、县普遍建立了国有资产监督管理机构,国务院组建了中国银行业监督管理委员会,组建了商务部;重组了国家食品药品监督管理局,国家安全生产监督管理局由经贸委归口管理改为国务院直属机构。

2003年对政府职能的定位有三定位改为四定位:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。在政府职能的大盘子中,市场监管职能作为一个重要的棋子,被定位在棋盘之上。

2003年行政体制改革的历史贡献可以概括为两条。第一,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,推进政府机构改革。党的十八届三中全会再次强调,“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”第二,建立商务部,实现内贸与外贸的统一。从此,一直到2008年,外贸成为中国经济增长的三驾马车之一。2003年的行政体制改革的缺憾是对公共服务关注的不够。

(六)2008年行政体制改革

2008年行政体制改革的主题是:以科学发展观为指导建设服务型政府。建设服务型政府的理念与实践,一直从2008年坚持到今天。2008年3月15日,十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。2008年8月25日,召开了电视电话会议部署地方机构改革。2008年这一轮行政体制改革历时三年。

2008年行政体制改革的背景是:公共服务需求的快速扩张与公共服务供给严重滞后,是当时社会矛盾的焦点。可以用数字来描述当时社会矛盾的焦点,即:中国2007年的GDP是1992年的10倍,但是,1992年至2007年这一段时间社会文教费的支出徘徊在26%至28%之间。党的十七大报告提出了行政体制改革的新任务,即“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”;“健全政府职责体系,完善公共服务体系”;“探索实行职能有机统一的大部门体制”。公共服务职能应该成为服务型政府的核心职能,大部门体制是服务型政府的组织支撑。

2008年行政体制改革的重点是:改善民生,加强与整合社会管理与公共服务部门。当时的政府职能定位则是,通过改革实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这个政府职能定位实际上也是政府职能转变的总方向。如果用三句话概括,就是:创造良好发展环境,提供优质公共服务,维护社会公平正义。如果用一句话概括,就是:政府创造环境,人民创造财富。

2008年行政体制改革的历史贡献有三个:第一,提出了建设服务型政府的新命题,这一命题有持久的生命力,一直延续到今天;第二,明确了政府职能转变总方向;第三,提出了探索实行大部门体制的新命题。

探索实行大部门体制,这个提法现在好像少了,是否意味着它的历史使命已经彻底终结了?从学术上推理,我们现在还没有实行大部门体制,是因为历史条件还不具备,我的基本判断是:2035年左右可以实现大部门体制,以更好地支撑社会主义现代化的全面实现。因为党的十九大提出,到2035年,我国基本实现社会主义现代化,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现。到那时,中国特色的行政管理体制,也就是大部门体制建立,将更好地支撑面向2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的宏伟目标。

(七)2013年行政体制改革

2013年行政体制改革的主题是:把政府职能转变放到更加优先的位置。2012年,党的十八大提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。对2008年提出的服务型政府进行了国家规范。什么是服务型政府?党和国家对服务型政府确定了四个维度:职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。党的十八大一如既往地提出,稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系。2013年,十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。2013年8月20日,《中共中央关于地方职能转变和机构改革意见》发布。2013年11月1日,地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议部署了地方政府职能转变和机构改革工作。2013年行政体制改革历时两年时间。

2013年行政体制改革,既有经济背景,又有政治背景、文化背景、社会背景、生态文明建设的背景。经济建设背景是,依靠政府直接投资拉动经济增长的方式已经难以为继。政治建设背景是,强化权力制约与监督已经难以回避。文化建设背景是,支撑文化建设刻不容缓,既要管住“喉舌”,又要放开“食量”。管住“喉舌”,就是要建设社会主义核心价值体系,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。放开“食量”,就是根据党的十八大的战略部署,激发全民族文化创造活力,建设社会主义文化强国。社会建设背景是,解决两大矛盾已经刻不容缓:首先,经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾亟待解决;其次,“维稳”与“维权”之间的矛盾亟待解决。生态文明建设背景是,支撑生态文明建设刻不容缓,治理生态退化、环境污染再也不能口惠而实不至。

2013年行政体制改革的重点是两个。第一,稳步推进大部门体制。大交通体制就是从2013年这轮改革开始确立的,即:实行铁路政企分开,建立了大交通体制改革的基本框架。第二,出台并实施政府职能转变的十项任务,到最后锁定推进“放管服”改革。“放”是简政放权,“管”是放管结合,“服”是优化服务。此时的政府职能的定位就是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

2013年行政体制改革的历史贡献,一是大大改善了政府与人民群众的关系,二是促进了就业。这轮改革并没有立足于推进国家治理现代化这个大局去布局,也没有放在优化党和国家机构职能体系中去综合考虑。这些历史的缺憾要等到2018年行政体制改革去解决。

请允许我对改革开放之后七轮行政体制改革做一个小结。改革开放起到2018年之前的七轮行政体制改革,是“经济导向型”治理之下的行政体制改革。什么是“经济导向型”治理?我概括为四点:一是以经济高速增长为首要治国目标,在价值定位上经济发展是最大的政治;二是以“总揽全局、协调各方”为原则规范党政关系,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系;三是以发挥市场在资源配置中的基础性作用与政府在拉动经济增长中作用为发展生产力主导方式;四是逐步以法治代替人治作为主要治理方式。

责任编辑:张凌洁校对:张一博最后修改:
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