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欧阳慧:新时期促进区域协调发展的战略思考

摘要:党的十八大以来,我们在推动区域协调发展上取得了一系列历史性成就,区域协调发展呈现开放合作程度加深、产业转型升级加速、效率与公平并重的新特点。中国宏观经济研究院城镇发展室主任欧阳慧从区域协调发展的战略部署及阶段性对比、促进区域协调发展面临的挑战、区域协调发展总体思路三个方面出发,深入探讨了“新时期促进区域协调发展的战略思考”这一主题。

欧阳慧

欧阳慧 中国宏观经济研究院城镇发展室主任

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党的十八大以来,我们在推动区域协调发展上取得了一系列历史性成就,区域协调发展呈现开放合作程度加深、产业转型升级加速、效率与公平并重的新特点。党的十九大报告明确提出“实施区域协调发展战略”。区域协调发展战略成为新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。我们将从区域协调发展的战略部署及阶段性对比、促进区域协调发展面临的挑战、区域协调发展总体思路三个方面出发,深入探讨“新时期促进区域协调发展的战略思考”这一主题。

一、21世纪以来国家促进区域协调发展的战略部署及阶段性对比

21世纪以来,国家赋予了区域协调发展新的内涵:一是地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内;二是各地区人民都能享有均等化的基本公共服务;三是各地区比较优势能得到合理有效的发挥;四是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。为促进区域协调发展,“十一五”以来,我们形成的三大战略框架包括:区域发展总体战略、主体功能区战略、重点区域战略。

(一)区域发展总体战略的演变与对比

实施区域发展总体战略,对于充分发挥东中西部自身比较优势,缩小东中西部的发展差距,形成相互促进、共同发展的新格局具有十分重大的意义。我们提出区域协调发展有两个背景:一是改革开放以来的沿海地区率先发展的不均衡发展战略导致地区差距拉大,其中截至2000年左右,东中西部发展差距是在拉大的,如西部比东部的GDP占比从1980年的40%左右拉大到2000年的45%左右,从1979到2005年东、中、西、东北“四大板块”GDP占全国的比重来看,东部从43.3%上升到55.6%,中部从21.7%下降到18.8%,西部从20.9%下降到16.9%,东北从14.1%下降到8.7%;二是由于科学发展观、“五个统筹”的提出,区域协调发展显得更加重要。

1999年6月17日,江泽民同志在西安召开的“西北五省区国有企业改革和发展座谈会”,向全党全国人民明确发出“必须不失时机地加快中西部地区发展”的战略号召。1999年9月,中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出:国家要实施西部大开发战略。2003年,我们提出了“振兴东北地区等老工业基地”战略;2006年,我们提出了“促进中部地区崛起”战略。

对于“四大板块”的战略部署从2000年到现在发生了一个重要变化,就是更加聚焦战略重点,如“十一五”时期的西部地区战略方向是环境的改善和自我发展能力的提高;“十二五”时期,我们把“西部大开发”放在“四大板块”的优先位置,提出加强基础设施建设和生态环境保护,构筑国家生态安全屏障,在资源富集地区建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区,发展特色农业、旅游等优势产业,大力发展科技教育,增强自我发展能力;同时,我们提出了在西部地区建设一些重点区域,形成区域性增长体系,如广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄等经济区。

对于东北地区,我们提出了“以改革促发展、加快产业结构调整”的主要战略方向。其发展重点包括:完善现代产业体系,深化国有企业改革,加快转变农业发展方式,着力保护好黑土地、湿地、森林和草原,促进资源枯竭地区转型发展。其重点区域的发展包括:辽宁沿海经济带、沈阳经济区等。

对于中部地区,我们明确提出“三基地一枢纽”建设。其发展重点包括:发展现代产业体系,改善投资环境,提高资源利用效率和循环经济发展水平,加强大江大河大湖综合治理。其重点区域的发展包括:皖江城市带、太原城市群、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群。

对于东部地区,我们提出了“增强国际竞争力和可持续发展能力”的战略方向。其发展重点包括:着力提高科技创新能力,着力培育产业竞争新优势,着力推进体制机制创新,着力增强可持续发展能力。其重点区域的发展包括:京津冀、长三角、珠三角以及山东半岛等。

党的十九大报告对区域发展总体战略指明了方向:一是强化举措推进西部大开发形成新格局;习近平总书记指出,要深入实施西部大开发战略,加快边疆开放开发步伐,拓展支撑国家发展的新空间,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。二是深化改革加快东北等老工业基地振兴;习近平总书记指出,新时代东北振兴,是全面振兴、全方位振兴,要重塑环境、重振雄风,形成对国家重大战略的坚强支撑。三是发挥优势推动中部地区崛起;习近平总书记指出,当前,中部地区崛起势头正劲,中部地区发展大有可为。要紧扣高质量发展要求,乘势而上,扎实工作,推动中部地区崛起再上新台阶。四是创新引领率先实现东部地区。

(二)主体功能区战略的演变与对比

主体功能区战略,从一开始作为理念和战略被提出,到现在作为制度和规划的落地实施,经过了两个阶段:

1.阶段一:“十一五”到2012年

(1)背景

主体功能区战略酝酿于“十五”期间,“十一五”前期研究并提出了增强规划空间指导和约束功能,提出空间均衡、生态效率等。国家“十一五”规划提出“推进形成主体功能区”,形成优化、重点、限制、禁止开发四类,不全覆盖,确定了23个限制开发区。2010年出台《全国主体功能区规划》,改为全覆盖,形成城市化地区、农业地区、生态地区三类、国家和省级两个层面,形成4+3+2的总体布局。2011年将相关内容纳入国家“十二五”规划,上升到国家战略层面,与区域发展总体战略共同构成完整的区域战略。要求2012年底各省完成编制主体功能区规划,市县要贯彻落实主体功能区,但没明确编制规划。

提出主体功能区战略的背景,主要有三个方面:

第一,我国人多地少空间窄。我国陆地国土空间中,山地占33%、高原占26%、平原占12%,适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里,但扣除必须保护的耕地和已有建设用地后,可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右。与总面积大体相仿的美国、欧洲相比,我国人均土地面积,特别是人均平原面积匮乏。因此,从人多地少空间窄的基本国情出发,必须推进主体功能区。

第二,人口与能源、资源分布不平衡。我们受到的资源和生态环境的约束是非常严重的。比如,水资源总体上南多北少、东多西少,从全国城市来看,有三分之二的城市有不同程度的缺水,114座城市严重缺水。这样的不平衡,就决定了人口、生产分布的布局必须有资源、能源、环境条件相适应才行。再者,环境问题也比较严重,如“三河三湖”污染比较严重,黄河也属于重污染区域,环渤海、长三角和珠三角的沿海地区也是近海海域污染比较严重的地方;有些不适合开发的地方也进行了无序开发,导致资源、能源跟不上,环境也受到了很大的污染。所以,在这种情况下,我们的开发与人口、生产的布局必须与资源、环境调节相适应。

第三,区域开发的无序导致生态系统受损、环境破坏严重。比如,全国的石漠化面积达到12.96万平方公里,沙化面积达到174万平方公里。几十年来,生态系统破坏还是比较严重的,如湖泊减少2万平方公里,全国湿地开垦面积1000万公顷,沿海滩涂面积减少过半。

在这种条件下,实施主体功能区战略才能从根源上解决一些深层问题:一是保护生态系统,必须区分主体功能,根据自然条件适宜性开发;二是过度开发、超出环境承载能力,是环境污染严重、难以治理的源头,必须结合主体功能区根据资源环境承载能力开发;三是分散开发,导致土地低效利用,需要通过主体功能区建设推进一些地区的高效集约开发。

(2)主体功能区战略的基本内容

主体功能区战略的主要内涵之一,就是把全国的主体空间划分为四类地区,即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域;此外,我们又把这些地方从功能上划分为三类区域,即城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。其中,城市化地区就是优化开发区域或重点开发区域,而限制开发区域和禁止开发区域则包括了农产品主产区和重点生态功能区。

我们对这四类地区有不同的开发政策:优化开发区域是提升国家竞争力的重要区域、带动经济社会发展的龙头、在更高层次参与国际分工及影响力的经济区,主要关键词是优化,如优化空间结构、产业结构、成本结构、人口分布等,未来发展方向是转变发展方式、优化和提升。重点开发区域是支撑全国经济增长的重要区域、落实区域发展总体战略的重要支撑点,要加快工业化和城镇化开发。限制开发区域可分为农产品主产区和重点生态功能区,其中农产品主产区是保证农产品的区域,也是农村居民安居乐业的美好家园,主要发展一些高效农业,构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局;重点生态功能区,主要是保证国家生态安全,分为水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型、水源涵养型等,构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。禁止开发区域,主要是我国保护自然文化资源的重要区域、珍稀动植物基因资源保护地,都明确划定范围。

在四大功能区的安排之下,我们对其他的能源与资源的支撑也进行了开发建设安排,包括能源、主要矿产资源基地建设布局、水资源开发利用布局、其他资源和交通基础设施等建设布局。

2.阶段二:“十八大”以来强调制度保障与落地实施

2017年,中共中央、国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出,到2020年,符合主体功能定位的县域空间格局基本划定,陆海全覆盖的主体功能区战略格局精准落地,“多规合一”的空间规划体系建立健全;基于不同主体功能定位的配套政策体系和绩效考核评价体系进一步健全;按照不同主体功能定位,开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,采取上下结合的方式,精准落实主体功能区战略格局,科学划定县域空间格局。按照陆海统筹原则,科学划定县域“三区三线”空间格局,注重三类空间和三条主要控制线衔接协调。

2019年5月,中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》;11月,中共中央、国务院出台《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。我们以国土空间规划的形式落地实施主体功能区规划的理念,划定“三区三线”。其中,“三区”指的是城市地区、农业地区和生态地区,“三线”指的是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

(三)重点区域战略的演变与对比

1.阶段一:“一区一策”

自2006年以来,在“四大板块”的地域框架之下,国家又相继出台了一系列的区域规划和特殊区域政策性文件,实行“一区一策”;到目前为止,共出台100多个区域性文件或区域规划,未来将有所限制。其总体目标是:促进区域协调发展,又要促进经济社会又好又快发展。

为什么要出台一个重点区域的一个规划和政策性文件?一是弥补四大地区区域范围过大导致的区域战略粗放的问题;二是服务于国家的改革和发展战略,如提出城乡统筹、两型社会、转型发展、生态文明;三是加快重点地区的发展,如典型带动、重点推动,加快条件较好地区的开发开放,促进欠发达地区的加快发展;四是深化区域合作和扩大对外开放。

因此,我们出台一些区域性指导意见和区域性规划,如以省(区、市)为单元的新疆、西藏、青海、重庆、海南、广西等,跨省的长三角、海峡西岸、关中经济区等,以省内城市群为单元的武汉城市圈等,以及针对地市及县级的、以改革、实验为主的毕节、桂林等。这些政策要支持不同类型的改革试验区发展,如城乡统筹的有成都、重庆,综合配套的有深圳、厦门、上海,旅游实验的有桂林等。

“一区一策”实施到2012年时也显现出一些问题:一是过细,不好处理中央与地方的关系;二是空间单元不好把握;三是过多,不便管理。

2.阶段二:十八大以来的重大区域战略、类型区战略

(1)“3+2”重大区域战略

党的十八大以来,重点区域战略更加突出,一是围绕服务统筹东中西、协调南北方,促进我国重大战略区域的更高质量发展;二是一些重点类型区战略,如“3+2”重大区域战略,其中“3”是指京津冀、长三角、粤港澳大湾区,“2”是指黄河、长江。“3+2”各地区的任务、目标、导向是不一样的,京津冀是以缩减北京为“牛鼻子”推进经济协同发展;长三角的两个关键词是高质量、一体化,主要是以高质量为导向推进一体化发展;粤港澳大湾区则要加强粤港澳融合,加大改革开放的度,建设国际一流的湾区;对于长江区域,我们完全贯彻生态文明理念,提出以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展;对于黄河区域,我们一是推进黄河流域的生态保护,二是促进黄河流域的高质量发展。

(2)支持政策类型区域的发展

类型区战略,就是吸取新区经验,把小空间尺度的经济功能区建设作为培育区域增长极,开展改革试验,促进开发开放的重大战略举措。目前来看,主要是有三个:新区、自贸区、国家自主创新示范区,各个都有功能平台来支持。其特点是:长期性、多策支持、专门分管部委和司局推进。

政策类型区域发展的主要成效是:一是促进了区域协调发展,增强了国家整体活力,带来了革命性成就,如促进了区域增长格局的重大转变,从“东快西慢”到“东慢西快”;推动形成了一大批增长极,成为国家经济社会发展的重大支撑。二是丰富和完善了宏观调控的手段,破除了“一刀切”,对区域发展进行分类指导,发挥了国家与地方的积极性,真正体现了国家战略需要。三是巧妙地突破了体制困境,解决了发展思路不统一的问题。四是以争取先行先试、纳入国家或省级战略为切入点,在多方面突破了经济社会发展的瓶颈,形成经济社会跨越发展的助推器。

责任编辑:王瑱校对:李天翼最后修改:
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